Che cosa non convince nel piano Juncker

Per come è stato presentato da Juncker al Parlamento europeo il molto annunciato piano di investimenti della Commissione rischia di tradire parecchie speranze. E non si tratta solo dell’esiguità della cifra in gioco. Questa sarebbe una critica troppo facile e in fondo ingenerosa per un’iniziativa che, come ha giustamente fatto notare Mario Monti, segna comunque un netto cambio di rotta nella politica europea.

Abbiamo scoperto che il capitale pubblico che entrerà nel progetto sarà di 21 miliardi sui supposti 300, e che la parte restante dovrà essere il risultato di un sistema virtuoso di leva finanziaria nel quale si auspica entreranno investitori privati in quantità sufficiente a moltiplicare per 15 ogni euro investito dall’UE. I 21 miliardi, prelevati parte dal bilancio UE parte dalla Banca Europea degli Investimenti in ragione di 16 e 5, andranno a costituire un Fondo europeo per gli investimenti strategici; con una garanzia di 21 miliardi lo statuto della BEI le permette di indebitarsi per tre volte tanto, quindi fino a 63 miliardi da investire nello sviluppo. Ma il resto si spera ce lo metteranno i privati con il concorso, si spera di nuovo, degli Stati membri dell’UE.

Anche a prescindere da questo notevole ridimensionamento dello sforzo pubblico, su un capitale complessivo atteso di per sé già insufficiente – anche chiudendo gli occhi su quei miliardi che per migrare nel nuovo Fondo abbandonano programmi europei di investimenti in ricerca e innovazione come Horizon 2020 – ciò che delude è l’impianto stesso del progetto, basato sull’idea che si debba mantenere inalterato il quadro finanziario e istituzionale dell’UE. Nel suo speech al Parlamento Juncker si è preoccupato più volte di ribadirlo: ma per rassicurare chi?

Il quadro generale lo conosciamo abbastanza bene. La maggior parte degli Stati non ha soldi da investire, impegnata com’è a salvare il salvabile con risorse in costante diminuzione, il bilancio UE è oggi – soprattutto per volontà della Gran Bretagna – ai minimi storici (meno dell’1% del PIL comunitario) e da quando la crisi finanziaria del 2008 ha colpito l’economia reale l’appiattimento della domanda ha scoraggiato gli investimenti privati. In un simile contesto è chiaro che non ci sono surplus significativi a disposizione. Vorrei ricordare che il bilancio pluriennale dell’Unione, che copre il periodo 2013-2020, fu deciso clamorosamente al ribasso dal Consiglio europeo l’anno scorso, e in assenza di un atto altrettanto clamoroso non sarà rimesso in discussione prima del 2016.

Non volendo strappare una volta per tutte la camicia di forza che la imprigiona, la Commissione sta provando ad agitarcisi dentro, ma il risultato è un esercizio ginnico che si preannuncia difficile e che rischia l’inconcludenza. Il problema del piano Juncker è che non vuole uscire dal quadro, cioè non vuol sentir parlare di fiscalità né di debito federale. In breve, si vuole tenere alla larga da quello che resta invece il tema principe dell’agenda europea: un’unione fiscale dell’Eurozona imperniata sulla costituzione di un vero bilancio federale.

Se si legge con attenzione fra le righe del discorso di Juncker il meccanismo secondo cui il piano dovrebbe funzionare si presenta come l’ennesimo pasticcio intergovernativo, e la contraddizione di fondo non tarda ad emergere. Molta della fortuna del progetto viene lasciata alla buona volontà degli Stati membri dell’UE, che sono invitati a contribuire al Fondo per gli investimenti. “Buona volontà”, “invitati”... strano gergo, non è vero?, che sembra avere ben poco a che fare con la politica e le sue dure leggi.

In effetti, la debolezza di concezione del piano si rivela tutta qui: come si prevede di incentivare la partecipazione degli Stati? Quello che si chiede ai governi è di agire come in un quadro federale mentre il quadro resta intergovernativo, invitandoli a contribuire al Fondo in nome o di un’astratta solidarietà (che in una federazione sarebbe invece – e giustamente – obbligata, in quanto i trasferimenti fra regioni sarebbero una funzione del governo centrale) o di un ritorno economico in cui si può sperare genericamente ma che è impossibile prevedere, perché gli Stati che contribuiscono hanno la certezza di veder scorporata la spesa dal calcolo del deficit, ma non sanno se e in che misura andrà a loro beneficio. Cui prodest?... Domanda che in una federazione sarebbe sbagliata oltre che superflua, ma che in un sistema di cooperazione fra Stati mantiene purtroppo intatto il suo valore.

Data questa strana pretesa – che Stati sovrani e indipendenti si comportino con la virtuosità che soltanto un assetto federale potrebbe garantire, imponendolo con la forza della sua stessa costituzione – sarà interessante vedere quanti governi, e in che misura, saranno indotti a contribuire al Fondo. L’invocazione di Juncker in proposito suona irresistibilmente retorica: “I nostri destini sono uniti”, ha ricordato. Se davvero vogliamo che sia così, uniamoli: non c’è altra strada. Ma finché li terremo artificialmente separati con la gestione intergovernativa di un bilancio senza risorse sarà inutile invocare la “solidarietà europea”.

La solidarietà fra Stati non è un frutto spontaneo: per ottenerla serve l’imperio della legge, cioè servono istituzioni federali. E, da che mondo è mondo, è nella composizione del bilancio che la politica svela le sue reali intenzioni e le sue effettive priorità. Il pretesto è quello di un piano di sviluppo ma il tema è quello dell’unione fiscale (guarda caso la prossima tappa, dopo l’unione bancaria, prevista dalla road map di Commissione e Consiglio del 2012). Se davvero si vogliono spese comuni serve un bilancio comune. Il problema è come arrivarci, certo. Ma “tutto il resto è letteratura”.

Ci sono altre critiche che il piano, così com’è stato presentato finora, è destinato a sollevare. Resta ad esempio un problema di legittimità democratica. Il Parlamento europeo è stato gratificato dalla presentazione ufficiale, ma le sue prerogative in merito al “più grande sforzo nella storia europea di impiegare il bilancio comunitario per attivare investimenti” terminano qui; per il resto esso sarà completamente escluso dall’operazione, e non avrà nessun controllo sul Fondo. Il commento di Juncker in proposito sembra una beffa: “Il Parlamento europeo è un partner chiave,” ha detto, “la Commissione e la BEI vi terranno costantemente informati”. Tutto qui. Ma è scritto nei Trattati – in materia di politica economica il potere del PE è solo consultivo – e per cambiarlo bisogna cambiare i Trattati. Fino a quel giorno il PE sarà persona informata sui fatti e nulla più.

Comunque, l’ultima parte del discorso di Juncker contiene un’allusione che ci aiuta a sperare. Non è detto che il Fondo sia destinato a una carriera effimera: potrebbe evolvere in qualcosa di diverso e di duraturo. Se questa fosse un’allusione alla possibilità di farne prima o poi un’estensione del bilancio comunitario saremmo forse sulla buona strada, benché ancora molto distanti dalla meta. Ma si dev’essere consapevoli che per arrivarci si dovrà passare per una riforma istituzionale che sarà, nei fatti, una specie di rivoluzione, e che mettere mano ai Trattati sarà inevitabile se vogliamo che le nostre aspettative si concretizzino in un piano di portata davvero storica. Non si potrà avere in Europa una politica di sviluppo efficace senza un’unione fiscale, e una vera unione fiscale richiede una vera unione politica.