Le lundi 2 octobre 2023, les ministres des Affaires étrangères de l’Union européenne se réunissaient à Kiev, lors d’une rencontre informelle, sous la présidence de Josep Borrell. Une séquence diplomatique, particulièrement emblématique, qui inscrivait le processus intergouvernemental et le Haut Représentant, dans un mouvement d’ascension sur la scène internationale.
Josep Borrell réaffirmait la cohérence et la résilience de sa politique, dans le contexte de la guerre en Ukraine. En conférence de presse, à l’issue de la réunion, il rappelait :
« C’est la première fois que le Conseil se réunit en dehors de l’Union européenne. C’est la première fois que nous nous rencontrons dans un pays candidat. Et malheureusement, c’était aussi la première fois que les ministres des Affaires étrangères de l’Union européenne se réunissaient dans un pays en guerre. Bien entendu, nous aurions préféré nous réunir dans d’autres circonstances, mais ces circonstances sont telles qu’elles sont et nous devons aider l’Ukraine à relever ce défi. En venant à Kiev, les ministres des Affaires étrangères de l’Union européenne ont adressé un message fort de solidarité et de soutien à l’Ukraine face à cette guerre injuste et illégitime. »
L’ascension d’un outsider des relations internationales
De 2019 à 2023, en outsider des relations internationales, Josep Borrell a finalement imposé l’autorité de sa fonction, en se positionnant habilement dans les agencements des institutions européennes. Le Haut Représentant a su combiner son action, avec les initiatives de la Commission européenne menée par Ursula von der Leyen et les résolutions du Conseil européen présidé par Charles Michel.
A la fois Vice-président de la Commission européenne et Haut Représentant, président du Conseil des Affaires étrangères de l’Union, acteur d’un processus supra-étatique sophistiqué, Josep Borrell est parvenu à structurer le cadre d’une action efficiente.
En mars 2022, Josep Borrell se référait à son prédécesseur Javier Solana et identifiait une vitesse de mutation qu’il appliquait à la dimension de la puissance :
« Comme le dit mon ami et premier Haut représentant de l’Union Javier Solana, le temps en politique, comme en physique, est relatif : si la vitesse à laquelle vous changez est inférieure à la vitesse du changement autour de vous, vous reculez. Et cela, nous ne pouvons pas nous le permettre. »
Le pouvoir du Haut Représentant se fonde essentiellement sur son rôle d’arbitre, de négociateur, d’architecte des consensus et de créateur de nouvelles mécaniques de puissance. Josep Borrell a exploité pleinement les ressources de son pouvoir et optimisé ses capacités, durant la guerre en Ukraine, en s’amarrant à une vitesse et une accélération. Il s’affirme désormais, au même niveau qu’Ursula von der Leyen et Charles Michel, dans une configuration précise et adroitement édifiée.
Un soutien de 5,6 milliards d’euros aux forces armées ukrainiennes
Sous l’autorité de Josep Borrell, Haut Représentant de l’Union pour les Affaires étrangères et la politique de sécurité, l’ascension de la Facilité européenne pour la paix (FEP) s’est révélée fulgurante et décisive, durant la guerre en Ukraine. Sept tranches de 500 millions d’euros en soutien à Kiev, ont été confirmées par le Conseil de l’Union européenne. Le 2 février 2023, la contribution totale de l’UE au titre de la FEP en faveur de l’Ukraine s’élevait à 3,6 milliards d’euros.
Le 13 avril 2023, le Conseil validait une mesure d’assistance sur les munitions de 1 milliard d’euros. Le 5 mai 2023, le Conseil de l’UE approuvait une seconde mesure d’assistance d’une valeur de 1 milliard d’euros, portant ainsi à 5,6 milliards d’euros la contribution totale de l’Union pour maintenir la livraison d’équipements militaires à l’Ukraine, à travers la FEP.
Le plafond financier de la FEP, instauré par le Conseil de l’UE du 22 mars 2021, se situait à 5,5 milliards d’euros (en prix courants), pour la période 2021-2027. Cette limitation des capacités de la FEP n’était plus supportable, alors que l’assistance à l’Ukraine ne cessait de croître. Dans la continuité de l’accord politique du 12 décembre 2022, le Conseil établissait le 14 mars 2023, le plafond à près de 8 milliards d’euros jusqu’en 2027. A la suite de l’accord du 20 mars 2023, le Conseil portait le 26 juin 2023, le plafond financier global à plus de 12 milliards d’euros.
Une huitième tranche de 500 millions, au titre de la FEP, dans l’impasse
Le 22 mai 2023, avant la tenue du Conseil des Affaires étrangères le même jour, le ministre hongrois des Affaires étrangères, Péter Szijjártó, engageait un rapport de forces et annonçait que la Hongrie n’accepterait pas l’adoption d’une huitième tranche de 500 millions d’euros de soutien à l’Ukraine, au titre de la FEP, tant que l’Ukraine ne retirerait pas OTP Bank, le premier établissement bancaire hongrois, de la liste des sponsors internationaux de la guerre.
Le déploiement de la FEP en Ukraine était ainsi paralysé et le Conseil des Affaires étrangères n’avait pas permis de dégager de compromis. En Conférence de presse à l’issue du Conseil, Josep Borrell encourageait les États membres à aboutir à l’adoption d’une huitième tranche de soutien à l’Ukraine, au titre de la FEP :
« J’ai souligné que chaque jour de retard dans nos livraisons devait se mesurer en vies humaines. Ce n’est pas une question d’argent. Il s’agit de personnes tuées, de soldats tués ou blessés. J’exhorte tous les ministres à accélérer la livraison et à participer à l’achat conjoint de munitions pour l’Ukraine et à finaliser les travaux pour la prochaine tranche de la Facilité européenne pour la paix. »
La Hongrie concentrait son opération de pression politique sur la FEP, sans l’étendre à d’autres dispositifs de l’Union européenne, dans le cadre de la guerre en Ukraine. Le 23 juin 2023, Josep Borrell pouvait aboutir à l’adoption par le Conseil, d’un onzième train de sanctions économiques et individuelles, à l’encontre de la Russie. Lors de la rencontre informelle des ministres des Affaires étrangères de l’Union européenne, à Kiev, le lundi 2 octobre 2023, en l’absence de Péter Szijjártó qui était représenté, la FEP était maintenue dans l’impasse, malgré la suspension provisoire d’OTP Bank par l’Agence nationale ukrainienne de prévention de la corruption (NACP), de sa liste des sponsors internationaux de la guerre.
Les réserves de la Hongrie sur l’action de l’Union européenne durant la guerre en Ukraine, étaient établies depuis le début du conflit, et concernaient notamment l’engagement des trains de sanctions. Cette réalité a été surmontée par Josep Borrell, qui a su globalement maintenir un processus efficient, une vitesse de progression constante et une cohésion solide des États membres.
20 milliards d’euros pour l’Ukraine, les quatre prochaines années
Le 20 juillet 2023, à l’issue du Conseil des affaires étrangères, Josep Borrell annonçait l’ouverture de discussions sur la création d’une section spécifique, au sein de la Facilité européenne pour la paix, afin de mobiliser jusqu’à 5 milliards d’euros par an, durant les quatre prochaines années, soit 20 milliards d’euros en totalité, dans le but d’assurer un engagement à long terme en matière de sécurité envers l’Ukraine. Le 2 octobre 2023, Josep Borrell revenait sur ce projet et manifestait le souhait d’un compromis politique encore cette année, « lorsque les États membres devront se mettre d’accord sur la révision du cadre financier pluriannuel. »
Durant son discoursdevant les ministres des Affaires étrangères de l’Union, le Président ukrainien, Volodymyr Zelensky, saluait la volonté politique portée par le Haut Représentant d’engager 20 milliards d’euros sur quatre ans et appelait les États membres à opérer« le déblocage et le décaissement de la huitième tranche d’aide d’un montant de 500 millions d’euros au titre de la Facilité européenne pour la paix. »
Inscrire la vitesse de transformation dans la résilience
Tensions avec la Hongrie sur le déploiement de la FEP en Ukraine, victoire du pro-russe Robert Fico aux législatives en Slovaquie, crise diplomatique entre la Pologne et l’Ukraine sur les exportations de céréales : la cohésion des États membres est troublée par l’affirmation d’intérêts nationaux et de doctrines divergentes. Les États-Unis se confrontent à des mouvements politiques similaires au sein du Congrès, où les Républicains soutiennent particulièrement une politique étrangère davantage réservée.
Le tournant de l’ère Borrell avait été engagé avec le déclenchement de la guerre en Ukraine, l’enjeu désormais pour le Haut Représentant est d’inscrire son action et son bilan, sa vitesse de transformation, dans la résilience et d’éviter une décélération. Josep Borrell devra être en mesure de pérenniser l’autorité de sa fonction, de forger les fondations de l’action de sa succession et de définir les perspectives d’une puissance supra-étatique en création.
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