Cet anniversaire a été l’occasion d’un premier bilan du fonctionnement de la zone euro et notamment - du fait de la crise financière internationale de 2008 - de son rôle sur la scène mondiale. L’un des sujets abordés - tant dans le rapport de la Commission (« Union Économique Monétaire 10 : succès et défis après 10 ans d’Union Économique Monétaire ») que dans les débats politiques (notamment au Parlement européen) et académiques - a été celui de la représentation de l’Eurogroupe (EUROGROUPE) dans les instances financières internationales (FMI, G7, Banque mondiale). La quasi unanimité des intervenants ont déploré l’état actuel de dispersion des voix et de faiblesse de l’influence exercée par les 15 États membres de l’Eurogroupe et les 27 Etats Membres de l’Union européenne dans ces instances :
– selon le rapport de la Commission : « la représentation extérieure de l’Europe dans les fora financiers internationaux demeure fragmentée, réduisant l’influence réelle de la zone Euro en leur sein »,
– selon plusieurs rapports du Parlement européen, « il est essentiel que l’Union européenne dispose d’une représentation unique (...) au sein des institutions financières internationales et (le Parlement européen) déplore qu’il n’y ait pas de propositions en ce sens » (Résolution du 24/4/08 sur la stratégie politique annuelle 2009),
– selon Mme Pervenche BERES, Présidente de la Commission des affaires économiques et monétaires du Parlement européen, « il est temps que l’Euro s’exprime d’une seule voix dans le système monétaire et les institutions financières internationales. Faut-il disposer d’un corpus de pensée commun avant de vouloir occuper le siège ? (...) La dynamique se trouvera en marchant » (Bruxelles le 04/05/08).
Ces constats rejoignent les positions de hauts responsables politiques comme d’experts académiques :
• selon M. Jean-Claude JUNCKER, Président de l’Eurogroupe : « au FMI nous sommes ridicules. Il faudrait une chaise unique pour la zone Euro - mais les directeurs européens (représentant individuellement les États membres) au FMI détestent cette idée » (mars 2008, voir Brève n° 166) ;
• selon M. J. PISANI FERRY, Directeur de l’institut Bruegel (Bruxelles) : « les pays de la zone euro devraient dès que possible unifier leur représentation (au FMI) et proposer que leurs voix soient proportionnelles à leur poids économique » (05/5/06) ;
• selon W. MUNCHAU (FT 12/05/08) « l’Eurozone devrait avoir une représentation unique dans les organisations internationales telles que le FMI (...) Mais il y a beaucoup de résistance dans les capitales européennes (...) Le représentant d’un grand pays européen admettait ouvertement qu’il s’opposerait à une telle idée au motif que ces organisations internationales fournissent des emplois confortables à ses services ».
...la zone Euro est un géant économique et un nain politique
À ce jour, les États membres de l’Union européenne siègent en ordre dispersé au FMI où ils n’exercent individuellement qu’une influence très inférieure à leur poidséconomique global. L’Allemagne, la France et le Royaume-Uni disposent chacun d’environ 5% des voix alors que les États-Unis en contrôlent près de 17%, le Japon 6% - et que le « droit de veto » exige un minimum de 15% des voix. D’autre part, la participation européenne est éclatée parmi différents groupes régionaux (l’Espagne siège dans le groupe latino-américain, l’Irlande avec les pays des Caraïbes, la Pologne avec les pays de l’ancienne URSS ...). Regroupées, les voix de l’Union européenne se monteraient à près de 32% - et celles de l’Eurogroupe seul à 23%.
De même, la coordination des États membres de l’Union européenne - et même de l’Eurogroupe - laisse à désirer, faute d’instructions communes venant des capitales (Pierre DUQUESNE, Administrateur pour la France au FMI et à la Banque mondiale, Parlement européen 01/03/07). Si la Banque Centrale Européenne dispose d’un « observateur » permanent et attitré auprès du FMI, ce n’est le cas ni pour l’Union européenne, ni pour l’Eurogroupe. Cette situation est d’autant plus dommageable aux intérêts européens que le FMI devrait - notamment suite aux réformes envisagées dans le contexte de la crise financière mondiale de 2008 - voir s’accroître son rôle et son influence dans la supervision et la réglementation du système monétaire international.
Enfin, l’unification de la représentation et des positions européennes au sein du FMI permettrait de compenser la diminution relative - inévitable à court terme - des quotas des pays occidentaux au bénéfice des pays émergeants (Chine, Inde, Afrique, Amérique latine).
Le traité de Lisbonne ouvre la voie
On sait que tant les dispositions expresses des traités (Art.21 TUE / Art.138 § 1) des Traités que la jurisprudence de la CJE ne laissent aucun doute sur la compétence de l’Union en matière de relations internationales économiques et financières. On sait également que le TL accorde pour la première fois à l’Union européenne (et non plus à la seule CEE) la « personnalité juridique » tant sur le plan communautaire qu’international. Plus précisément, le Traité de Lisbonne consacre officiellement l’existence de l’Eurogroupe et lui procure une plus grande autonomie décisionnelle.
En matière de relations internationales, le Traité de Lisbonne permet à l’Eurogroupe :
– d’établir « des positions communes au sein des institutions et des conférences
financières internationales » (Art 138 §1 FTUE),
– d’adopter « sur proposition de la Commission les mesures appropriées pour assurer une représentation unifiée au sein des institutions et conférences internationales (Art.138 §2 TFUE) ».
Cette dernière disposition est fondamentale car elle permettra à la Commission, dès l’entrée en vigueur du Traité de Lisbonne, de poser officiellement et directement la question de la représentation unique de l’EUROGROUPE au FMI - obligeant ainsi les Etats Membres de l’EUROGROUPE à se déterminer, sans que les autres Etats Membres puissent s’y opposer. D’autre part, la décision de l’EUROGROUPE pourra être prise à la majorité de ses membres.
Un siège unique et/ou des positions communes pour l’Eurogroupe et/ou pour l’Union européenne ?
En théorie, l’Union européenne ou l’Eurogroupe pourraient se limiter à définir et défendre des positions communes de ses Etats Membres sans entreprendre la démarche (complexe sur les plans politique et juridique) de création d’un siège unique au sein du FMI. L’expérience montre toutefois la relative faiblesse de ce type de coordination / coopération informelle et volontaire. Au contraire, la voie institutionnelle de la représentation unique - clairement tracée par le Traité de Lisbonne - assurerait par définition l’unicité et l’efficacité des positions communes du groupe européen, comme le démontre l’exemple de l’OMC (où siègent à la fois l’Union européenne et ses Etats Membres mais où ceux-ci ne s’expriment que d’une seule voix).
L’alternative : Eurogroupe 15 ou Union européenne des 27 pourrait d’autre part être dépassée au bénéfice de l’Eurogroupe dans la mesure où ce groupe a pour vocation de rassembler progressivement l’ensemble des États membres de l’Union européenne. En effet, le système originel - confirmé par le Traité de Lisbonne - prévoit formellement que la non participation à l’Eurogroupe de certains États membres revêt un caractère transitoire - tout État membre devant adhérer à l’Euro dès qu’il remplit les critères techniques fixés par le Traité. Les États non membres font donc l’objet d’une « dérogation » transitoire (Art.139 TFUE) justifiée, en principe, par leur seule situation économique et financière.
On sait que, sur ce point, les dérogations dont bénéficient trois États membres (Royaume-Uni, Danemark et Suède) ne sont pas conformes à ce principe, leur non participation à l’Euro étant motivée par des raisons essentiellement politiques.
Une initiative de la Présidence française ?
À l’occasion des débats qui ont accompagné le 10ème anniversaire de l’Union économique et monétaire (voir ci-dessus), le Président de l’Eurogroupe, M. Jean- Claude JUNCKER, a rappelé que le Président français s’était prononcé, lors de la campagne électorale, en faveur de la représentation unique de l’Eurogroupe au FMI et l’a informellement invité à se saisir du dossier à l’occasion de la prochaine présidence française (à noter cependant que le Traité de Lisbonne prévoit en ce domaine une initiative de la Commission). Beaucoup d’observateurs considèrent en effet que deux facteurs au moins militent pour un débat formel et urgent sur cette question :
– l’émergence rapide de l’euro comme deuxième monnaie d’échange et de réserve internationale,
– l’imminence de négociations internationales visant à une remise en ordre du système mondial pour tirer les leçons de la crise financière actuelle d’une part - et l’émergence de nouvelles grandes puissances économiques et monétaires d’autre part.
Ces mêmes observateurs sont conscients des difficultés politiques et juridiques que posera la représentation unifiée de l’Union européenne au regard des rapports de puissance internes et des statuts des organisations ou conférences internationales concernées. Mais ils estiment en général que ces problèmes pourront être surmontés à terme dès lors que l’Union européenne démontrera sa détermination à adapter le système en vigueur pour tenir compte des nouvelles réalités.
Un interlocuteur politique aux Etats-Unis et en Chine
Comme l’a déclaré M. le Président Valéry GISCARD d’ESTAING : « Pour conduire les Etats-Unis ou la Chine à modifier leur comportement financier ou monétaire (...) il leur faut un interlocuteur politique de niveau équivalent. La zone Euro et elle seule - par sa taille et sa richesse - possède largement la dimension économique nécessaire mais aucun responsable politique n’est en situation de se faire entendre en son nom. Souhaitons que l’adoption du Traité de Lisbonne donne une voix à l’Europe et que cette voix défende, non pas l’Euro qui n’en a pas besoin, mais l’ensemble des intérêts européens » (9ème Forum économique et monétaire / Bruxelles / 15/05/08).
Une question de nature politique
La question de l’unification de la représentation européenne au sein du FMI - comme au sein du G7, du G20, voire de la Banque mondiale et de l’OCDE - « n’est pas un sujet économique ou monétaire mais une question d’essence politique » estiment certains responsables (cf. P. DUQUESNE précité). Il est clair en effet que certains des États membres de l’Union européenne qui disposent aujourd’hui, du fait de leur taille relative - d’une place importante au sein de ces instances internationales hésitent à y renoncer - au moins partiellement - au bénéfice d’une représentation unifiée.
Il semble toutefois que cette évolution soit incontournable si l’on veut sauvegarder les intérêts de l’ensemble - et finalement de chacun - des États membres de l’Union européenne. Telle est en tout cas la voie tracée tant par les dispositions du Traité de Lisbonne que par la marche de l’intégration économique et politique qui sous-tend toute l’entreprise européenne.
Il semble enfin être de l’intérêt du bon fonctionnement du système financier international que soit résolu le paradoxe étonnant et dangereux de la non représentation officielle, au plan mondial, de la première puissance économique et financière de la planète que constitue dorénavant l’Union européenne.
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