Catherine Ashton, une presque « ministre des Affaires étrangères » de l’Union européenne

C’est à la problématique lancinante du manque de visibilité, tant externe qu’interne, de l’Union européenne que le traité s’attache à répondre par la création de ces deux postes, premiers éléments stables dans le système des présidences tournantes, nébuleux aux yeux du grand public. Si les postes de Président et de Haut Représentant sont dotés d’un pouvoir politique théoriquement fort et si leur apparition bouleverse d’ores et déjà l’équilibre de l’exécutif européen, il reste à voir de quelle manière ils seront incarnés concrètement.

Un nom alambiqué pour une fonction qui reste à définir

La création d’un Haut Représentant dans le système communautaire participe de l’affaiblissement relatif de la Commission et de son Président actuel, José Manuel Barroso. En conflit avec les députés européens, en disgrâce auprès des Etats membres, Monsieur Barroso a affaibli et sa fonction et sa personne – même s’il n’est pas le seul responsable et que cette tendance s’était dessinée dès la Convention de 2003. Les changements introduits par le traité de Lisbonne ne devraient que confirmer ce phénomène. En effet, le président de la Commission ne sera désormais plus le seul à incarner l’exécutif européen aux côtés du président du Conseil, dont la visibilité variait avec l’identité de l’occupant de la fonction. Il partage désormais ce rôle notamment avec le Haut Représentant, sous la coupe duquel tombe l’ensemble du réseau Relations Extérieures de la Commission – avec quelques éléments de nuance complexes toutefois. Une partie des fonctionnaires travaillera encore pour la Commission sur les affaires commerciales.

La dénomination de Ministre des Affaires Etrangères, que les fonctions du tout nouveau Haut Représentant auraient méritée, proposée dans le projet de Constitution a été sacrifiée aux Etats membres, qui l’estimaient trop hardie. Le nouvel article 18 TUE qui définit la fonction et les compétences du Haut Représentant opère cependant une véritable fusion entre les fonctions de la diplomatie politique (jusqu’alors tenues par le Secrétaire général du Conseil de l’Union européenne et Haut Représentant pour la PESC, Javier Solana) et celles de la diplomatie "économique" (tenues par le commissaire chargé des relations extérieures) – dont cependant l’essentiel (à savoir le commerce) échappe à la compétence du Haut Représentant. La fonction ainsi créée revêt donc bien une importance considérable, qu’il importe de ne pas sous-estimer.

Mais en dépit de prérogatives en théorie très importantes, quelle place le Haut Représentant acquerra-t-il dans le système institutionnel ? Une hypothèse plausible serait celle d’un triumvirat avec le Président du Conseil européen et le Président de la Commission. Dans la mesure où le Haut Représentant cumule son statut avec celui de Vice-Président de la Commission, il dispose de services administratifs inédits à cette fonction et est potentiellement l’acteur le plus puissant de ce trio. Les Etats membres le laisseront-ils s’épanouir ? Il est clair que cette question ne trouvera sa réponse qu’après un temps de rodage des nouveaux rouages institutionnels, lorsque ceux-ci donneront leur pleine mesure.

Catherine Ashton ou le tour de passe-passe des Etats-membres

En outre, alors que ces nominations pouvaient accorder un nouveau souffle aux institutions européennes, l’impression qui persiste après-coup est sans doute celle de l’omniprésence écrasante des Etats membres qui n’ont pas fait preuve d’altruisme communautaire dans les négociations au sein du Conseil, s’enfermant dans la promotion de « leurs » candidats respectifs. Les critiques ont d’ailleurs fusé à ce sujet, à l’image de Daniel Cohn-Bendit (cité par Jean Quatremer), qui voit dans le processus de nomination une « caricature de démocratie » [1].

Aussi le choix de la Commissaire britannique Catherine Ashton pour occuper la fonction de Haut Représentant résulte-t-il d’un savant marchandage des Etats membres. Méconnue du grand public à l’instar du nouveau Président du Conseil européen, Herman Von Rompuy, elle présente ainsi l’avantage pour les Etats membres – et dans une certaine mesure pour Monsieur Barroso, de ne pas les concurrencer sur la scène médiatique. Derrière ce choix de deux personnalités effacées se dessine la volonté des Etats membres de ne pas abdiquer un champ de compétences hautement symbolique, à savoir la maîtrise de la politique étrangère, et de conserver coûte que coûte une marge de manœuvre diplomatique, alors même que le traité de Lisbonne confère la personnalité juridique à l’Union européenne, lui permettant de conclure des accords internationaux et de faire partie d’organisations internationales.

Pourquoi donc avoir choisi une néophyte, issue d’un pays dont la tradition diplomatique et l’engagement européen sont contestables ? Outre l’argument politique précédemment abordé, Michel Mangenot [2], politiste à l’Institut d’Etudes Politiques de Strasbourg, suggère que c’est la position d’actuelle du commissaire au commerce qui a permis à Madame Ashton de contourner l’enjeu de l’audition et du vote collégial devant le Parlement Européen en janvier prochain. Personne d’autre qu’elle n’aurait pu prendre ses fonctions avant d’avoir été auditionné par le Parlement Européen. Par opposition à la nomination en son temps de Javier Solana en tant que Haut Représentant pour la Politique Etrangère et de Sécurité Commune (PESC), au profil politique plus affirmé, le choix fait aujourd’hui est celui d’une personnalité moins connue et moins politique ; c’est reconnaître une logique cohérente à l’Union, celle de la prudence, au moins d’une partie de ses acteurs, même si M. Mangenot souligne là encore l’importance du contexte qui a pu guider ces choix depuis 2003.

Catherine Ashton a pris ses fonctions de Haute Représentante le 1er décembre dernier et prendra ses fonctions de Vice-Présidente de la Commission le 1er février 2010 avec l’ensemble de la seconde « Commission Barroso ». Elle sera, selon M. Mangenot « prise entre une double loyauté : ses collègues ministres (dont elle dépendra au sein du Conseil affaires extérieures qu’elle présidera mais dont elle devra obtenir l’accord unanime) et la présidence de la Commission ».