A partire dalla fine degli anni ’90, e dalla pubblicazione degli studi di Philippe Aghion (1), vi è un crescente consenso all’interno dell’Unione europea sul fatto che le attività di ricerca e sviluppo – alimentate dalla formazione superiore – e l’innovazione di prodotto e di processo che ne possono conseguire (trasferimento tecnologico) possano rappresentare un volano per il rilancio della competitività dell’economia europea e per l’uscita dalla crisi.
Questa convinzione è stata fatta propria dai Governi dell’UE, che nell’anno 2000 hanno lanciato la Strategia di Lisbona, che doveva fare del Continente europeo, entro il 2010, «l’economia basata sulla conoscenza più dinamica e competitiva nel mondo, capace di una crescita economica sostenibile con più e migliori posti di lavoro, di una maggiore coesione sociale, e di rispettare l’ambiente». Il confronto tra gli intenti e la realtà sancisce evidentemente il fallimento di tale strategia, per ragioni che abbiamo analizzato in dettaglio in (2), e le successive riproposizioni di ricette sostanzialmente analoghe (3) non sembrano affrontare alla radice le ragioni del fallimento dei tentativi precedenti, e sembrano pertanto destinate ad esiti analoghi.
A ciò si aggiunge il fatto che l’odierna crisi economica rischia di esasperare le differenze tra i paesi, riducendo gli investimenti sia privati che pubblici (nazionali e regionali) nei paesi già meno avanzati dal punto di vista della R&S, che coincidono in larga parte con i paesi esposti ad una maggiore pressione per la riduzione del proprio debito pubblico. Si incrementa così il fenomeno della fuga dei cervelli (4): i paesi che dispongono di maggiori risorse economiche attirano i migliori talenti, perché sono in grado di offrire loro stipendi più alti, prospettive di carriera e l’accesso a maggiori finanziamenti per le loro ricerche. Questo fenomeno ha un costo sociale elevatissimo, perché i “cervelli” in questione sono stati formati grazie a significativi investimenti sostenuti principalmente dal prelievo fiscale nei paesi di provenienza. Ciò mette a rischio il principio di coesione dell’Unione europea, e alimenta un sentimento antieuropeo, o antitedesco, in paesi come Italia, Grecia e Spagna, con evidenti conseguenze elettorali.
Se non bastassero queste considerazioni di opportunità politica, Jorge Nuñez Ferrer e Filipa Figueira hanno fornito (5) un’eccellente analisi delle ragioni per le quali un grande piano europeo di investimenti pubblici a sostegno della R&S si giustificherebbe dal punto di vista dell’economia pubblica, della scienza politica e della dottrina giuridica.
Dal punto di vista dell’economia pubblica il sostegno pubblico alla R&S è innanzitutto fondamentale perché si tratta di un ambito soggetto a fallimenti del mercato, ovvero a fattori che scoraggiano l’investimento privato, dal momento che la R&S è un bene pubblico non esclusivo e non rivale [1], ed è soggetto ad asimmetria informativa [2]. Come se ciò non bastasse, la R&S è, come abbiamo detto in premessa, un volano di crescita, e infine beneficia di economie di scala, nel senso che alcuni investimenti [3] sono troppo ingenti per essere sopportati da singoli attori privati e persino da singoli Stati.
Quest’ultima considerazione suggerisce che l’intervento pubblico di cui stiamo ragionando dovrebbe essere attuato dal livello europeo, il solo capace di ridurre la duplicazione degli sforzi tra campioni di ricerca nazionali (location tournament) e di consentire il lancio di progetti più grandi, con una più alta barriera all’ingresso. L’UE ha peraltro mostrato una notevole capacità di promuovere strutture collaborative tra gli Stati, in particolare su materie ad elevato valore aggiunto europeo, come le energie rinnovabili (6), e l’esperienza mostra che gli investimenti europei in R&S hanno un effetto leva di 3:1 sugli investimenti nazionali e regionali, promuovendo una competizione virtuosa tra gli Stati, che alla lunga porta ad un livellamento verso l’alto delle performance.
Dal punto di vista della scienza politica la R&S si presta ad un intervento di sostegno pubblico a patto che tale intervento sia regolato da procedure che gli attribuiscano sufficiente legittimità democratica, che esista un largo favore in tal senso da parte dell’opinione pubblica e che sia caratterizzato da equità distributiva. La legittimità delle procedure di finanziamento europeo è indiscussa, e il favore dell’opinione pubblica è testimoniato dai rilevamenti dell’Eurobarometro secondo i quali oltre il 70% dell’opinione pubblica sarebbe favorevole a maggiori investimenti UE nella R&S, anche se non vedrebbe altrettanto di buon occhio un’espansione del bilancio UE. Dal punto di vista dell’equità distributiva, infine, esiste un trade-off tra l’aggiudicazione dei fondi ai progetti migliori e la corretta ripartizione delle somme tra i diversi territori. Nell’ambito dei finanziamenti a fondo perduto, come quelli del 7° Programma Quadro (FP7), assegnati da valutatori indipendenti, esiste indubbiamente il rischio che i territori più poveri finanzino la ricerca dei più ricchi, che anche grazie alla propria maggiore capacità di investimento attirano i migliori talenti e quindi producono i migliori progetti. Questo rischio è compensato da diversi criteri: le regole dei bandi incoraggiano i consorzi multinazionali e un certo equilibrio geografico, esistono linee di finanziamento (es. Capacities) specificamente dedicate alla creazione di infrastrutture di R&S nei paesi meno avanzati, e infine una percentuale dei Fondi Strutturali, riservati ai paesi più arretrati, è destinata ad investimenti in R&S.
Dal punto di vista giuridico, un intervento pubblico dell’Unione Europea a sostegno della R&S è perfettamente giustificato dai Trattati europei. In particolare il Titolo XIX, parte III, del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFEU) promuove la cooperazione tra gli Stati per creare una Area Europea della Ricerca. All’Art. 187 si afferma che «L’Unione può creare Imprese Comuni o ogni struttura necessaria per l’esecuzione efficiente della ricerca e dello sviluppo tecnologico nell’UE». Il TFEU non precisa quali aree debbano essere oggetto in particolare del sostegno UE, con l’eccezione della ricerca spaziale, ma afferma che devono essere intraprese attività di ricerca collegate agli altri obiettivi del Trattato e prevede che anche la politica della ricerca rispetti il principio di sussidiarietà e di proporzionalità, per effetto del quale alcuni giuristi ritengono che si imporrebbe un aumento del bilancio destinato dall’UE alla R&S.
Segui i commenti:
|
