L’Europe peut-elle devenir fédérale ?

Il s’agit donc de chercher quelle peut être la structure politique qui pourrait convenir à ce qu’est l’Europe et plus précisément, au vu de sa spécificité qu’il ne faudrait pas perdre sous prétexte d’efficacité, si le fédéralisme dans sa conception de la répartition du pouvoir permettant de concilier unité et diversité ne serait pas la forme la plus adaptée pour l’organisation politique de l’Europe.

Mais cette mise en relation de ce qu’est l’Europe et de ce qu’est l’esprit fédéraliste n’est certainement pas suffisante pour éclairer l’épineuse question de l’applicabilité du fédéralisme à l’Europe. Les nombreuses mises en pratique du fédéralisme sont instructives mais sans doute inadaptées à ce qu’est, en propre, l’Europe actuelle avec son passé, ses mentalités, ses habitudes politiques : ainsi l’attachement à l’Etat-nation et à la souveraineté sont des obstacles considérables à l’édification d’une Europe politique viable.

Il y a donc une deuxième question, autrement plus difficile, qu’il nous faudra aborder : quel fédéralisme sur mesure faut-il inventer pour l’Europe du XXIe siècle ? En effet s’il s’agit vraiment de forger la réalité à venir en tenant compte de la présente pour ne pas risquer l’utopie dont on taxe si souvent la pensée fédéraliste, il nous faut repenser les concepts qui construiront la dimension politique de l’Europe.

Qu’est ce que l’Europe ?

Y a t il une identité de l’Europe ? Si l’on veut observer ses coutumes, ses pratiques, ses productions culturelles, on se trouve devant un tissu d’arlequin, ce qui rend difficile de lui trouver des frontières assignables. Les données géographiques sont insuffisantes et Paul Valéry a raison de montrer que cet « appendice occidental de l’Asie » [1] ne peut servir à justifier l’immense civilisation qui s’y est développée.

Ce qui fait l’identité de l’Europe, c’est bien plutôt une attitude de pensée qui a permis toutes sortes d’initiatives. Si la civilisation européenne est si riche, si elle a fait éclore la science et la philosophie, c’est parce que l’esprit européen, comme le dit Jan Patocka, est "l’esprit d’une libre donation de sens qui ébranle la vie simplement acceptée [2]. Il se manifeste, en effet, par cette posture d’étonnement devant ce qui est, qui suscite et l’attitude critique et la quête de sens. Ce qui l’a produit, c’est une étonnante capacité à ne pas s’en tenir au donné, à l’appartenance familiale, ethnique, confessionnelle ou culturelle. En conséquence, l’Europe a toujours été un espace de discorde, voué à l’indéfini questionnement de toutes les certitudes, mais aussi d’ouverture à l’altérité.

D’où peut provenir cette attitude d’esprit ? Deux sources paraissent fondamentales et qui relèvent de deux anthropologies :

– Tout d’abord l’invention grecque de la démocratie qui a permis à l’homme de sortir des contraintes naturelles, de l’esprit tribal, de l’appartenance sociale, pour être l’auteur d’une communauté par décision. L’instauration d’une citoyenneté proprement démocratique, puisqu’il s’agit d’une égalité arithmétique oublieuse des différences naturelles et sociales (isonomique), crée une sphère autonome du politique. Le citoyen a des projets en commun avec d’autres qui n’appartiennent ni à son rang ni à sa famille ni à son village. Ce que nous a légué la Grèce, c’est une confiance dans l’homme et dans sa capacité à dépasser les différences pour organiser l’avenir en commun.

– Deuxième invention proprement européenne, la notion de « personne », apport de l’anthropologie chrétienne. Avec l’idée de personne, l’homme ne se constitue que dans la relation. Il n’y a pas de personne sans relation communautaire en acte, sans hospitalité d’autrui. La personne devient valeur absolue. L’idée de personne requiert le respect et l’accueil de l’altérité.

Ces deux inventions ont permis l’éclosion de l’identité européenne qui a comme surprenante spécificité de développer la diversité et la créativité. Ce à quoi il faut ajouter que cette diversité a été vécue grâce aux notions de démocratie et de personne comme un ferment de la communauté. Les Européens sont devenus ainsi des experts de la complexité. L’uniformisation est dès lors le pire ennemi de l’Europe.

Qu’est-ce que le fédéralisme ?

Le sens de ce terme inclut très malencontreusement, pour la plupart des esprits, un bric-à-brac de caractères à ce point incohérents entre eux qu’ils vont jusqu’à la contradiction avérée. Ainsi, pour certains, une fédération est une organisation centralisée, pour d’autres c’est l’inverse. Il convient donc, pour comprendre ce qu’est une véritable fédération, de clarifier l’esprit du fédéralisme.

Ce dernier tient dans la conciliation de deux finalités souvent antagonistes : la reconnaissance du pluralisme et la nécessité d’unité.

La formulation de cet esprit par l’expression « unité dans la diversité » requiert la précision que donne Denis de Rougemont [3] : « l’unité pour la diversité et non malgré la diversité », puisque la philosophie fédéraliste repose précisément sur le concept de « personne » qui implique relation à l’autre, accueil de l’altérité, liberté responsable.

Le fédéralisme forge ainsi deux principes requis par l’esprit qui l’anime : le principe de subsidiarité et le principe d’immédiateté [4].

– Le principe de subsidiarité présente un double aspect clairement formulé par Chantal Delsol :

=> Un aspect négatif : l’autorité en général, et l’Etat en particulier, ne doivent pas empêcher les personnes ou groupes sociaux de conduire leurs actions propres.

=> Un aspect positif : chaque autorité a pour mission d’instituer, de soutenir, et en dernier lieu de suppléer s’il le faut, les acteurs insuffisants«  [5] dans une confédération, manquent les organes juridictionnels communs (pas de Cour suprême par exemple).

La fonction de ce principe consiste à rendre tout pouvoir respectueux de la personne comme fin en soi, responsable de ses actes : elle est souveraine. D’où l’aspect négatif par restriction du pouvoir du fait de la primauté de la personne, et réciproquement l’aspect positif par mise en oeuvre de tous les moyens dont dispose ce pouvoir pour l’aider, l’assister, lui garantir le plein exercice de ses responsabilités dans la limite de ses compétences. Le principe de subsidiarité donne à chaque personne une liberté d’action à sa mesure : l’amplitude de sa responsabilité peut aller à son maximum. La fonction du pouvoir est suppléante.

– Le principe d’immédiateté est une sorte de garantie de bon fonctionnement de celui de subsidiarité. En effet, puisque le pouvoir n’est que suppléant, il faut que la personne, pour être pleinement responsable, garde voie d’accès direct à toute forme de pouvoir et donc à tout niveau dans l’organisation hiérarchique. Ce principe évite ainsi et le pouvoir de blocage et la médiation de la personne.

Ces deux principes et l’esprit qui les soutient permettent de faire le distinguo entre ce qui est véritable fédération et ce qui n’en a que le nom.

Une fédération n’est pas une simple union étatique qui comporte des organes politiques communs mais dont la caractéristique est le maintien total de la souveraineté des Etats. Ce n’est pas non plus une confédération. En effet, dans une confédération, tout accord demande la ratification successive des Etats associés : il y a délégation partielle des pouvoirs propres à chaque Etat et non cession de compétences. Enfin,dans une confédération, manquent les organes juridictionnels communs (pas de Cour suprême, par exemple). Nous sommes dans l’ordre de l’intergouvernemental, d’où la règle impérieuse de l’unanimité.

Une fédération est une structure caractérisée par l’égal respect de l’unité et de la diversité. En conséquence, ce n’est pas un tout dont les unités constitutives seraient les parties : le modèle organique ne convient pas. C’est une unité ayant sa réalité propre regroupant des unités ayant elles aussi leur réalité propre. C’est pourquoi, dans une fédération, chaque citoyen l’est dans l’unité fédérée et dans l’unité fédérale. Nous voyons que la structure fédérale est à l’inverse d’une structure centralisée. Elle part de la périphérie et de la base pour leur donner un centre mais elle ne cherche pas à absorber ce qui l’a fait naître. Le pouvoir fédéral ne détruit pas l’autonomie des unités fédérées.

Quel fédéralisme « sur mesure » pour l’Europe du XXIe siècle ?

Si l’on veut que puisse fonctionner l’Euro, pour lequel la Banque centrale européenne obéit déjà à des principes fédéralistes, si l’on ne veut pas aboutir à une paralysie de l’Union européenne appelée à réunir prochainement une trentaine d’Etats, il faudra organiser rapidement un pouvoir politique européen de type fédéral.

L’Europe a vocation fédérale. Mais une fédération européenne ne peut être la copie des fédérations mononationales que sont les Etats-Unis ou l’Allemagne. Certes, le modèle allemand est plus adéquat que celui des Etats-Unis puisqu’il a réuni des entités existantes ayant une constitution propre et qu’il n’a pas détruit l’autonomie véritable des Etats membres (Marie-France Toinet montre l’inverse pour les Etats-Unis [6], mais le problème du pluri-nationalisme ne se présentait pas. Or ce qui rend difficile l’avancée d’une Europe politique, c’est précisément cet attachement à la souveraineté nationale.

Le respect de la dimension nationale, de ce principe spirituel qui soude une collectivité dans une solidarité faite de mémoire commune et de projets, est essentiel au maintien des différentes identités qui font la diversité et la richesse de l’Europe. Cependant le pluri-nationalisme ne devrait pas être une difficulté à la construction de l’Europe politique mais à l’inverse sa raison d’être. Comment trouver une organisation qui permette à chaque nation de garder son autonomie tout en instaurant un réel pouvoir politique de l’Europe ? Quelles que soient les voies envisagées pour créer un nouveau fédéralisme approprié à l’Europe, il nous semble qu’il faudra garder présentes trois exigences sine qua non :

D’une part, accepter de rompre le couple autonomie-souveraineté absolue. L’autonomie d’une nation n’implique pas ipso facto sa souveraineté dans le sens des théoriciens de l’Etat moderne, c’est à dire pouvoir absolu, indivisible et perpétuel. Il devient urgent de penser l’autonomie nationale dans le contexte d’une souveraineté partagée, concept irrecevable dans la mentalité répandue depuis Jean Bodin mais qui, avant lui, recouvrait l’idée d’un pouvoir réparti selon les compétences et les capacités.

D’autre part, organiser le pouvoir fédéral de façon à permettre le développement d’une certaine solidarité entre les Etats, solidarité pouvant aller jusqu’à une péréquation des charges et une redistribution des gains : le fédéralisme s’accommode mal du simple calcul des intérêts propres. Il est difficile d’envisager une Europe politique sans solidarité entre les Etats.

Enfin, il est essentiel que tous les citoyens se sentent chez eux dans cette Europe politique et, pour cela, il faudrait trouver une organisation du pouvoir qui permette d’y associer équitablement :
– le couple petits/grands Etats,
– le couple Nord/Sud,
– le couple gauche/droite.

La tâche d’imagination pour parvenir à un tel projet est d’envergure, elle est enthousiasmante car les enjeux sont immenses : voulons-nous garder à l’Europe sa personnalité, son originalité, sa stature ?