La bête noire de l’Europe

« Alors que les dirigeants européens disposent leurs cartes sur la table des négociations pour le prochain cadre financier, tous les débats sur la compétitivité et la croissance occultent la question, encore ouverte, des prochains élargissements aux Balkans occidentaux.

Or, bien que les Balkans soient formellement en dehors de l’Union européenne, les oublier pourrait se révéler réellement négatif. »

Olli Rehn se prend des coups de truite

Lors d’un dialogue en ligne organisé récemment, et animé par le Commissaire européen responsable de l’élargissement Olli Rehn, les jeunes furent invités à discuter des perspectives et des enjeux pour les pays des Balkans occidentaux sur le chemin de l’Europe. Les participants issus de divers pays d’Europe du Sud-Est ont ainsi exprimé leur profond désir de devenir des membres de l’UE en inondant le dialogue de questions impatientes. Un mécontentement populaire flottait également dans l’air, et, pour exprimer virtuellement son sentiment de frustration, un participant a décidé de « frapper M. le Commissaire avec une grosse truite » (N.d.T. : véridique...), pour ensuite qualifier l’action de regrettable accident.

Alors que les questions fusaient, le Commissaire assura ses interlocuteurs qu’il ne demandait que le respect des critères de Copenhague, la coopération avec le tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie, et que les candidatures ne sont évaluées qu’à l’aune de leurs seuls mérites.

Trick or treat ?

« Toc toc toc »
« Qui est là ? » chuchote la petite Bosnie-Herzégovine.
« C’est moi, l’Union européenne », répond la grande et forte UE, qui poursuit : « Trick or treat ! » [1]- ça dépend de toi...”

La Bosnie doit traiter l’exigence réduire drastiquement ses forces de police, préalable à l’ouverture des négociations sur l’accord d’association et de stabilisation (ASA). La Republika Srpska rejette fermement la réforme et agite son droit constitutionnel fédéral de disposer de ses propres forces de police au niveau local. Cette exigence s’est révélée être un mauvais calcul politique, car la Bosnie ne fait aucun progrès dans les discussions. L’UE est accusée, parfois avec raison, de donner de faux espoirs et de prendre la Bosnie par surprise en posant des obstacles insurmontables dès le départ, et en créant de nouveaux critères quand ceux-ci sont pourtant dépassés.

La conditionnalité politique est la règle que s’est fixée l’UE envers ses voisins. Toutefois, une autre question est de savoir si l’application effective de cette conditionnalité donne à l’UE un effet de levier qui lui permette de promouvoir ses valeurs dans les Balkans. La réussite de la démocratisation en Grèce, en Espagne et au Portugal est souvent utilisée comme exemple concret du triomphe de la conditionnalité européenne, mais on peut estimer que l’influence des développements politiques internes y ont joué un rôle plus important.

L’UE devrait se demander si la stricte approche « conditionnalité d’abord, statut ensuite » qui a été choisie à l’égard des Balkans occidentaux est effectivement viable. La région, marquée par la guerre, n’est clairement pas dans la même position que les nouveaux arrivants précédents, et un certain degré de discrimination positive devrait par conséquent s’appliquer en termes d’aides financières et de conditionnalité pour son chemin vers l’adhésion. Selon l’European Stability Initiative (ESI), un laboratoire d’idée berlinois, la nouvelle proposition de la Commission pour un Instrument de Pré-adhésion (IPA) indique implicitement que le date evisageable d’adhésion pour la région peuvent être 2020 dans un « scénario réaliste », ce qui est très loin des espoirs de ces pays. L’UE devrait faire attention à ne pas conduire les Balkans vers un cul de sac dans lequel les gens perdraient patiences et deviendraient eurosceptiques.

A tort ou à raison, la Macédoine se voit candidate avant la fin de l’année. L’Albanie a commencé ses négociations pour un ASA début 2003, san résultat pour l’instant. Beaucoup dépendra de la position de la Commision sur la régularité des dernières élections. En ce qui concerne la Serbie-Monténégro (y compris le Kosovo), le processus semble être en marche, même si le rythme est lent. Les discussions s’appuient sur une approche parallèle, et il ne manque plus que l’accord du Conseil sur la proposition de la Commission pour que les négociations sur l’ASA commencent. Des signaux positifs sur les progrès du Kosovo en ce qui concerne le ASA ont été donnés après la septième réunion du « Mécanisme de suivi du processus de stabilisation et d’association » (Stabilization and Association Process Tracking Mechanism) qui s’est tenu à Pristina en mai 2005. Bien que l’ONU et l’UE s’accordent pour dire que le statut actuel du Kosovo n’est pas soutenable, le Commissaire Rehn souligne la priorité à donner aux réformes économiques sur les déchirements entre Pristina et Belgrade sur le statut de la région. Selon lui, la décision de commencer en automne les discussions sur le statut du Kosovo dépend de l’évaluation des critères fixés par l’ONU. Quoi qu’il en soit, les négociateurs devront tenir compte d’intérêts divers, puisque les Monténégrins ont également des aspirations qui ne sont pas celle d’une union avec la Serbie.

Querelles autour du prochain cadre financier, de CARDS et d’IPA

Le big bang du dernier élargissement semble avoir créé une certaine lassitude chez les chefs d’Etat. Les responsables politiques n’on pas envie de mettre leurs ressources en commun dans au niveau exigé par l’objectf politique commun de cohésion régionale et par le simple bon sens. Cela pourrait se révéler coûteux sur le long terme : baisser les dépenses du mauvais paragraphe budgétaire pourrait être fatal. Les négociations sur les prochaines perspectives financières se sont terminées en étalant le niveau de l’ensemble des politiques de cohésion à 26,4 milliards d’euros.

Selon l’ESI, le problème crucial n’est pas le niveau d’aide global mais l’allocation de l’argent dans le temps, qui traduit douloureusement les principes établis par l’IPA. La tendance à la diminution des niveaux d’aide pour la période 2007-2009 semble d’une absurdité irrationnelle alors que c’est maintenant que se joue l’avenir de la région, avec des rendez-vous majeurs entre 2006 et 2010. Au contraire, la Commission propose que les sommes affectées à la région pendant ce temps soient mises en réserve jusqu’à ce que les pays de la région accèdent au statut d’Etats candidats, vers 2011. Au Kosovo surtout, l’aide de l’UE est en chute libre.

L’aide de l’IPA se répartit en trois catégories. Cell qui permet d’aider les pays à adopter les outils nécessaires à la gestion des fonds d’aide au développement est réservée aux candidats officiels. Pour les pays qui ne bénéficient pas du statut de candidat, l’accès à l’aide est limité à deux lignes budgétaires seulement, comme l’assistance conformément au dispositions du réglement sur le programme CARDS. Le projet de la Commission laisse donc la Serbie-Monténégro (Kosovo inclu), la Bosnie et l’Albanie se débrouiller avec les restes jusqu’en 2010, selon le scénario réaliste implicitement posé par le texte.

Ainsi, la recommandation de l’ESI que l’accès à tous les programmes de pré-adhésion soient liés à la signature des ASA plutôt qu’au statut officiel d’Etat candidat, pourrait avoir des conséquences positives de grande ampleur. En pratique, cela signifierait d’arriver à une solution sur la question du statut avant l’automne 2006, de préparer, du côté de l’UE, une feuille de route et une stratégie d’accession au statut d’Etat candidat pour chaque pays des Balkans, et de coordonner les politiques de l’UE et des Etats-Unis dans la région.

L’exigence de réformes sans envoyer à temps une aide financière substantielle restera lettre morte

Première chose à faire : donner aux politiques européennes les bonnes proportions. Monsieur Solana avait qualifié le massacre de Srebenica d’« échec colossal, collectif et honteux », qui avait servi de « terrible leçon » à l’UE. La crise constitutionnelle à laquelle l’UE fait actuellement face ne réduit pas pour autant les défis qu’elle devra traiter très prochainement dans les Balkans. Les dirigeants des Etats membres, qui comptent jalousement leurs euros, leurs livres et leurs couronnes, pourraient réaliser plus tard qu’investir dans les Balkans aurait été une bonne idée. Malgré le préjugé cynique que c’est de l’argent jeté par les fenêtres, en dépensant un peu plus au bon moment, des économies incroyables pourraient être réalisées.

La capacité d’absorbtion doit être accrue pour que les Balkans puissent tirer partie de l’aide réduite. Une présence plus forte, mais plus coopérative, de l’UE, par le biais des représentations de la Commission, est nécessaire, plus que les structures ad hoc par lesquelles transite l’assistance du programme CARDS. Logiquement, les capacités des institutions démocratiques de ces pays doivent sans délai être renforcées. L’UE met en danger tous les progrès accomplis jusqu’ici si elle néglige les signaux. Elle doit adapter ses actions aux vents et marées du climat politique de la région.

Dans les Balkans, des réformes sans aide additionnelle de l’UE n’est pas la meilleure manière de répondre aux défis de la construction d’Etats solides et du développement d’économies en stagnation. En dépit de la période de réflexion que doit mener pour sa part l’UE à cause des difficultés fatales du processus de ratification de la Constitution, elle ne devrait pas se refermer sur elle-même et oublier les Balkans. On peut juste espérer que les référendums négatifs à la Constitution n’auront pas pour conséquence un retard dans l’intégration des Balkans.

L’isolement des Balkans est lié à leur incapacité à attirer l’attention de l’UE. Il a fallu des actions dramatiques pour qu’elles s’y interressât par le passé. Mais ce ne devrait plus être le cas, puisque l’UE a « tiré les leçons du passé »...

(Document traduit de l’anglais par Emmanuel Vallens, membre du bureau national des « Jeunes Européens - France »).