Langer Anlauf – kurzer Sprung?

Langer Anlauf – kurzer Sprung?

Wird der 1. April 2012 künftig in jedem Lehrbuch zur europäischen Integration als der Tag erwähnt werden, an dem das Demokratiedefizit der Europäischen Union (EU) mithilfe direkter Demokratie überwunden wurde? Mit Sicherheit nicht. Die Europäische Bürgerinitiative (EBI), das Unionsbürgerrecht über das wir seit dem 1. Dezember 2009 theoretisch und seit dem 1. April 2012 praktisch verfügen, ist weder ein Element direkter Demokratie, noch kann es die duale parlamentarische Legitimation in der EU ersetzen.

Wird die EBI also als ein Aprilscherz der Kommissionbürokratie in die europäische Geschichte eingehen? Auch das nicht. Die Einführung der EBI wurde in der politischen und wissenschaftlichen Debatte mit ebenso großen Erwartungen wie erheblicher Skepsis begleitet. Inzwischen ist knapp ein Jahr verstrichen seit die ersten Initiativen angestoßen wurden. Es zeigt sich, dass zu hohe Erwartungen an das Instrument – zum Beispiel vertragsändernde Initiativen – nur enttäuscht werden können. Es zeigt sich aber auch, dass zu viel Pessimismus unangebracht ist und die EBI die europäische Demokratie stärkt.

Neues Unionsbürgerrecht – kein Entscheidungsrecht!

Der Vertrag von Lissabon gibt einer Million Unionsbürger/innen, die aus mindestens einem Viertel der EU-Mitgliedstaaten (sieben) stammen [1], das Recht, die Kommission aufzufordern, einen Entwurf für einen Rechtsakt in einem Bereich vorzulegen, der ihrer Ansicht nach einer europäischen Regelung bedarf. Sie können als Mitglied eines Bürgerausschusses eine EBI initiieren und/oder eine laufende Initiative unterstützen, wenn sie das Wahlrecht zum Europäischen Parlament besitzen.

Erreicht eine Initiative in 12 Monaten die Quoren [2], setzt sie den Gesetzgebungsprozess nicht direkt in Gang. Dies liegt im Ermessen der Kommission. Die EBI ist ein Recht, ein Thema auf die Agenda zu bringen, erlaubt aber keine direkte Mitwirkung an der EU-Rechtsetzung. Der Begriff „direkte Demokratie“ und „Volksbegehren“, wie er im Zusammenhang mit der EBI häufig gebraucht wird, erweckt schnell Erwartungen, denen die EBI nicht gerecht werden kann. Selbst wenn mehr als eine Million Unionsbürger/innen eine Initiative unterstützen, so entscheiden Kommission, Parlament und Rat, ob ein Rechtsakt erlassen wird.

Große Erwartungen – keine Wirkung?

Wenn die EBI keine direktdemokratische Entscheidung ermöglicht, wie stärkt sie dann die europäische Demokratie? Dazu werden derzeit drei Thesen diskutiert: (1) EU-Dachorganisationen bedürfen für die Unterschriftensammlung der Hilfe von Graswurzelorganisationen, die selten in EU-Politiken aktiv sind. Unterstützen sie Initiativen, so ist ihre Europäisierung und eine EU-weite Vernetzung zu erwarten. Dies würde die europäische Zivilgesellschaft stärken und neue Akteure in die EU-Politik bringen. (2) Mit 4.500 bis 74.500 Unterschriften sind die nationalen Quoren niedrig. Ohne öffentliche Aufmerksamkeit in mindestens sieben Mitgliedstaaten ist jedoch nicht zu erwarten, dass eine EBI sie erfüllt. Die Schaffung „transnationaler Diskursräume“ (Knaut/Keller) zu den Themen der Initiativen wäre ein Schritt zur Schaffung europäischer Öffentlichkeit. (3) Europäische Parteien sind EU-weit vernetzt und haben Graswurzelorganisationen. Wenn sie dieses Potenzial für Initiativen nutzen, würde dies die europapolitische Debatte politisieren und sie selbst stärken. Auf diese Weisen könnte die EBI die europäische Demokratie stärken.

Technische Probleme – großes Interesse!

Bevor eine Initiative in ein Gesetzgebungsverfahren mündet oder von der Kommission beerdigt wird, vergehen rund anderthalb Jahre. Deshalb ist es noch zu früh, endgültige Ergebnisse zu präsentieren. Am 1. März 2013 sammelten 14 Initiativen Unterschriften, 8 Initiativen wurde die Registrierung verweigert und 5 Initiativen zurückgezogen. Berücksichtig man doppelte Anmeldungen, so haben 23 Bürgerausschüsse binnen elf Monaten versucht, eine EBI zu starten. Dies wiederlegt eindrucksvoll jene Skeptiker, die in der Anmeldung eine präventive Hürde gegen die Nutzung des neuen Unionsbürgerrechts gesehen haben.

Der Weg bis zur Sammlung von Unterschriften war dennoch steinig: So waren sich die Gesetzgeber zwar einig, dass Online-Unterschriften möglich sein müssen. Jedoch waren die Datenschutzvorgaben für den Server mit der Sammelsoftware so hoch, dass eine einzige Initiative diese erfüllt hat. Allen anderen Initiativen bietet die Kommission seit dem 1. November 2012 einen Server an, der den Vorgaben entspricht. Aufgrund der technischen Probleme wurden jedoch die Fristen zur Sammlung der Unterschriften verlängert bzw. einige Initiativen haben sich erneut registriert, um eine Verlängerung zu erreichen, sodass bis Ende 2012 weniger die Initiativen mit ihren Themen als vielmehr die Bewältigung der technischen Probleme von sich reden gemacht haben.

Schaut man auf die Akteure, die die 14 registrierten Initiativen organisieren, so zeigt sich, dass von organisatorisch ungebundenen Bürger/innen angestoßene Initiativen die Ausnahme sind. Hinter den meisten Initiativen stehen Akteurskoalitionen, die transnationale und Organisationen aus einzelnen Mitgliedstaaten vereinen. Europäische Parteien sind hingegen trotz einzelner Absichtserklärungen noch nicht zu einer treibenden Kraft der EBI geworden.

Wie wichtig eine organisatorische Basis für die Durchführung einer EBI ist, zeigt sich an den Erfahrungen einzelner Initiativen. Während Initiatoren ohne organisatorische Rückbindung mit ihrer Pressearbeit bei Massenmedien kaum durchdringen, ist es der Initiative „right2water“ gelungen eine politische Debatte anzustoßen. Die Initiative hat acht Monate vor Ende der Frist bereits 1,2 Millionen Unterschriften gesammelt und in fünf Mitgliedstaaten (Stand: 25. Februar 2013) die nationalen Quoren erreicht.

Neben ihrer Erwähnung im deutschen Fernsehen Ende 2012 kommt ein weiterer Faktor hinzu: Die Sammlung der Unterschriften verläuft parallel zum Gesetzgebungsverfahren zu einer „Richtlinie über die Konzessionsvergabe“, die auch die Ausschreibung von Wasserkonzessionen betrifft. Hier ist es der Initiative gelungen, zum richtigen Zeitpunkt eine Debatte zu initiieren: nach dem Votum im Binnenmarktausschuss und vor der Entscheidung im Plenum des Europäischen Parlaments [3] sowie den anschließenden Verhandlungen zwischen Kommission, Parlament und Rat über einen Kompromiss. Auch der Deutsche Bundestag und der Bundesrat hatten sich kritisch geäußert, jedoch ohne Einfluss auf die öffentliche Debatte. Endlich einmal wird europäische Politik während der Gesetzgebung und nicht wie so oft erst Jahre nach der Entscheidung bei der Umsetzung diskutiert.

Klare Frage – viele Missverständnisse!

Allerdings ist die Debatte zur Konzessionsrichtlinie nicht ohne Probleme. Die diskutierte Frage lautet: Soll Wasserversorgung privatisiert werden? Ja oder nein? Die Formulierung der Frage eignet sich hervorragend für eine Politisierung. Jedoch ist das weder das Thema des Richtlinienentwurfs, noch ist diese Frage das einzige Thema der EBI. Wer die Initiative unterstützt, der unterstützt auch die Forderung nach einer europäischen Entwicklungspolitik die sich der Wasserversorgung widmet sowie einer Verpflichtung aller EU-Mitgliedstaaten, ihren Bürger/innen eine sanitäre Grundversorgung zu garantieren.

Während die meisten Unterzeichner/innen diese Forderungen wohl mittragen, ist die Verkürzung der Debatte mit Blick auf den Richtlinienentwurf ambivalent zu beurteilen, denn die Entscheidung, ob die Wasserversorgung privatisiert wird, trifft nicht die EU, sondern weiterhin die in den Mitgliedstaaten vor Ort zuständigen Akteure, in Deutschland etwa die Kommunen. Erst wenn diese nationalen Akteure die Wasserversorgung privatisiert haben oder dies beabsichtigen, will die Richtlinie vorschreiben, dass künftige Konzessionsvergaben europaweit ausgeschrieben werden. Nun lässt sich trefflich darüber streiten, ob europaweite Ausschreibungen Sinn machen, und die Frage, inwieweit deutsche Stadtwerke als private Unternehmen zu betrachten und von der Richtlinie betroffen sind, bedarf der Erörterung. Durch die Reduzierung der Debatte auf die Frage – Privatisierung ja oder nein – wird der EU aber gerade der Schwarze Peter für die Fehlentscheidungen deutscher Kommunen in den letzten Jahren zugeschoben. Die EBI wird so zum ‚blame shifting 2.0‘ instrumentalisiert.

Macht dies Schule, so droht dem Instrument der EBI doppelter Schaden. Nicht nur gewinnen die Initiativen die Bürger dann nicht für Europa, sondern sie entfremden sie der EU noch zusätzlich, wenn sie ‚Erzählungen von der europäischen Überregulierung‘ transportieren. Gleichzeitig entscheidet immer noch die Europäische Kommission über die Einleitung eines Gesetzgebungsverfahrens, wenn allein Initiativen Erfolg haben, die die Kommission kritisieren, wird dies nicht ihren Willen stärken, das neue Unionsbürgerrecht zu fördern. Deshalb ist es jetzt wichtig, dass mehr Initiativen Erfolg haben – solche die europäische Politik mit Recht kritisieren, aber auch solche die Europa unterstützen.

Für Interessierte - weiterführende Literatur:

• Annette Knaut/Reiner Keller: Die Entstehung transnationaler Diskursräume durch die Europäische Bürgerinitiative, in: Forschungsjournal Soziale Bewegungen, 4/2012, S. 37-47.
• Sylvia-Yvonne Kaufmann/Julian Plottka: Die Europäische Bürgerinitiative: Start in ein neues Zeitalter partizipativer Demokratie auf EU-Ebene, EUD-konkret 1/2012
• Eine Übersicht über die laufenden initiativen gibt es bei der Europäischen Kommission
• Eine Übersicht über den Fortgang des Gesetzgebungsverfahrens zum Vorschlag für die Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über die Konzessionsvergabe gibt es auf PreLex