Quel rôle pour l’Union européenne dans le règlement du conflit israélo-palestinien ? (1/2)

Malgré ses multiples déclarations officielles — souvent confuses — et les déplacements précipités de ses dirigeants, l’Union européenne s’est montrée incapable d’adopter une position unie et de délivrer un message clair aux différents protagonistes, et semble n’avoir eu aucune emprise sur l’issue des événements. Il paraît donc indispensable de mener une réflexion globale sur le rôle de l’Europe dans la résolution du conflit israélo-palestinien. Ce rôle n’a de sens que s’il se traduit par une influence réelle sur le terrain. Dans le cas contraire, il n’est que figuration dégradante et vouée à disparaître, pour ne laisser place qu’à une présence strictement économique et commerciale.

Fondements et caractéristiques de la relation paradoxale entre l’Europe et Israël

Le rôle de l’Europe dans la résolution du conflit israélo-palestinien est indissociable de ses rapports complexes avec Israël, seule puissance de la région. Cette relation se caractérise par un paradoxe ancien : malgré une coopération très avancée dans de nombreux domaines avec l’Union européenne — qui est son premier partenaire économique — Israël l’accuse régulièrement d’être trop favorable aux Palestiniens, et demeure réticent à son implication dans le règlement du conflit. [1]

La représentation israélienne de l’Europe comme « acteur hostile »

Comment expliquer cette méfiance ? On peut remonter à la création de l’État d’Israël, en 1948, à l’époque où une majorité des citoyens du nouvel État étaient originaires d’une Europe à laquelle ils souhaitaient tourner le dos tant elle était synonyme de souffrance — vécue ou racontée. C’est l’explication qu’avance Avi Primor, [2] pour qui, aux yeux de nombreux Israéliens, « l’histoire de l’Europe est celle de la souffrance, de la persécution, de l’humiliation et finalement de l’extermination du peuple juif ». [3] Selon Avi Primor, les relations conflictuelles entre la puissance mandataire britannique et les organisations juives avant 1948 ont également contribué à forger ce sentiment de défiance à l’égard des puissances européennes. [4]

Cependant, si les souffrances terribles endurées en Europe par les populations juives sont certainement un facteur de ressentiment chez certains Israéliens — en particulier ceux de la première génération — la pomme de discorde actuelle se situe sur un terrain beaucoup plus politique. Elle s’articule autour de l’idée que les Européens sont généralement plus favorables aux Palestiniens, et que leur présence dans les négociations multilatérales est néfaste aux intérêts d’Israël.

Ce capital sympathie démesuré dont bénéficieraient les Palestiniens en Europe, et qui conduirait à des prises de positions hostiles à Israël, s’expliquerait à la fois par la persistance de l’antisémitisme ancestral d’une partie des opinions publiques européennes, et par la volonté des pouvoirs publics de pacifier leurs relations avec leurs populations immigrées d’origine arabe, perçues par une partie des Israéliens comme un bloc homogène animé par la haine d’Israël. [5]

Israël tourné depuis longtemps vers les Etats-Unis

Cette représentation d’une Europe hostile considérant les Palestiniens comme les victimes et les Israéliens comme les oppresseurs s’est construite progressivement depuis une trentaine d’années. Elle fut alimentée à fréquence régulière par des incidents diplomatiques comme le discours très controversé prononcé par le Général de Gaulle le 27 novembre 1967. Tout en réaffirmant la légitimité d’Israël et son droit à la sécurité, le président français condamnait les conquêtes consécutives à la guerre des Six-Jours et regrettait l’émergence d’un « État d’Israël guerrier et résolu à s’agrandir ». En janvier 1969, de Gaulle suspendait les livraisons d’armes vers l’État hébreu. [6] Cette rupture de l’amitié avec la France fut l’un des facteurs ayant provoqué l’éloignement d’Israël de l’Europe et qui l’amenèrent à se tourner progressivement vers les États-Unis.

Le Parlement européen, symbole d’une tension permanente entre l’Europe et Israël

Cette perception des Européens comme des acteurs anti-israéliens subsiste depuis les années 70, à des intensités variables. Elle s’est nettement accentuée durant le déchaînement de violence de la deuxième Intifada, déclenchée en septembre 2000. Plusieurs dirigeants européens adoptèrent des positions critiques à l’égard d’Israël, et le 10 avril 2002, le Parlement européen vota une motion réclamant la suspension de l’accord d’association qui lie l’UE à Israël depuis 2000. [7]

Ce vote n’a eu aucune conséquence, le Parlement européen n’ayant pas la prérogative de suspendre un accord d’association, mais il symbolise la tension persistante entre l’Europe et Israël sur la question du conflit avec les Palestiniens. [8] L’apogée de la tension et de l’incompréhension fut l’été 2004, lorsqu’Ariel Sharon dénonça l’antisémitisme « sauvage » sévissant en France, appelant les juifs français à émigrer vers Israël. [9]

Cette représentation hostile que les Israéliens ont de l’Europe politique, et qui constitue l’une des deux facettes de leurs rapports avec elle, se construit donc sur une double image : une Europe du passé — encore fortement marquée par l’antisémitisme — et une Europe acteur du conflit israélo-palestinien, dont la position serait déséquilibrée car excessivement favorable aux Palestiniens.

Vers un rehaussement des relations entre l’Union et Israël ?

Au-delà de ces tensions diplomatiques récurrentes, l’Union européenne et Israël ont développé depuis le milieu des années 70 une coopération accrue dans les domaines économiques, scientifiques et commerciaux. Ces relations très étroites semblent presque naturelles, pour plusieurs raisons que la proximité géographique (les frontières de l’Union européenne sont situées à 250 kilomètres du littoral israélien) ne fait que renforcer. Ce partenariat — essentiel pour l’État d’Israël, l’UE étant son principal partenaire économique [10]— constitue par ailleurs l’un des outils pouvant permettre à l’UE d’accroître son poids dans les négociations de paix. Nous y reviendrons.

L’année 2008 a constitué un tournant dans les relations entre l’Union européenne et Israël. Le 16 juin, lors du Conseil d’association UE-Israël, les 27 ont décidé — à la demande d’Israël — d’entamer des négociations en vue d’engager un processus de « rehaussement » de leurs relations bilatérales. Ce processus, qui vise à renforcer leur coopération dans différents secteurs, doit être finalisé sous la présidence tchèque de l’UE, et approuvé lors du Conseil d’association UE-Israël prévu le 18 mai 2009. Appelé à se prononcer, le Parlement européen a décidé le 4 décembre dernier, en présence de Tzipi Livni, de reporter son vote au 17 janvier, considérant que la situation sur le terrain n’avait pas évolué conformément aux engagements pris lors de la conférence d’Annapolis.

Mais le 8 décembre, à l’occasion du Conseil affaires générales et relations extérieures, les ministres des Affaires étrangères des 27 pays membres sont passés outre ce vote et ont réaffirmé à l’unanimité — et sur insistance de la présidence française [11] — leur détermination à accorder ce statut revalorisé à Israël dès le printemps 2009, sans le lier à la situation sur le terrain. [12]

Ce « rehaussement » a pour base légale l’Accord d’Association Union européenne-Israël de 1995. Il vise à renforcer la participation d’Israël à une série de programmes communautaires, dans les domaines économiques, stratégiques, scientifiques et académiques. Le texte [13] prévoit notamment l’invitation régulière d’experts et de responsables du ministère des affaires étrangères israélien aux comités pour la sécurité de l’UE, le processus de paix, les droits humains, la lutte contre le terrorisme et le crime organisé, ce qui permettra d’associer Israël aux politiques étrangère et de sécurité commune (PESC) : des experts Israéliens pourront ainsi participer à des missions extérieures de l’UE, en Afrique notamment. Enfin, Israël continuera à faire partie du groupe WEOG (Western European and Others Group) aux Nations Unies, ce qui lui permet d’être élu à différentes instances (pour des raisons évidentes, Israël ne fait pas partie de son groupe « naturel », l’Asie).

Ce rehaussement a entraîné de vives protestations de la part des parlementaires européens, de l’Autorité palestinienne et de nombreuses ONG. Mais au-delà du débat en lui-même, il soulève des questions clés qui permettent de dresser un diagnostic de l’action européenne au Proche-Orient et de dégager des pistes visant à la renforcer.

La triple fracture de l’action européenne au Proche-Orient

On peut tirer plusieurs enseignements du débat entourant le processus de rehaussement. Il souligne d’abord l’ancrage solide du partenariat UE-Israël, qui est nettement distinct du processus de paix et dépasse donc largement le cadre géopolitique. Il illustre ensuite les divergences fondamentales entre États membres sur la politique à mener au Proche-Orient. Enfin, il consacre la marginalisation du Parlement européen dans la conception de la politique étrangère de l’UE.

C’est donc une triple fracture qui bride le rôle de l’Europe au Proche-Orient. La première division, celle opérée entre les relations économiques et les négociations politiques, prive l’UE de son principal moyen d’action. La seconde division, celle qui oppose les États-nations européens à un Parlement européen relégué à un rôle quasi-consultatif, va de pair avec l’inexistence diplomatique de l’Europe et les lacunes de la PESC. Pendant la crise de Gaza, Javier Solana a joué tant bien que mal son rôle déjà très limité (il n’était même pas présent au sommet de Charm el Cheikh) mais plusieurs États ont mené des missions à titre individuel (France, Allemagne), sans guère se préoccuper d’une présidence tchèque qui a brillé par sa discrétion et sa confusion.

Au final, l’UE en tant qu’instance politique a été inexistante. Ce manque de volonté politique s’explique en partie par la troisième division, la plus criante : la division entre États membres sur la politique à mener au Proche-Orient. Il s’agit là d’une divergence ancienne, mais qui s’est considérablement accentuée depuis l’entrée en 2004 de plusieurs pays de l’ex-URSS, proches des États-Unis et soucieux d’entretenir de bonnes relations avec Israël, avec qui ils se sont révélés moins sévères que les pays de la vieille Europe. [14]

La position hésitante de Prague lors du déclenchement du conflit [15] ne s’explique pas tant par un manque d’expérience, mais plutôt par l’idée — partagée entre autres par la Pologne — que l’Union européenne n’a pas à intervenir sur une zone stratégique américaine, et qu’il incombe aux États-Unis d’assurer l’aspect militaire et sécuritaire du conflit, l’Europe devant se cantonner à son rôle d’appoint diplomatique et surtout de soutien économique. [16]

La complexité de la relation découplée qu’entretiennent Israël et l’Union européenne, ainsi que les lacunes institutionnelles et les divisions profondes qui fracturent cette dernière, restreignent considérablement sa capacité d’action dans le règlement du conflit, sans pour autant la condamner. Pour exister et peser réellement dans le règlement du conflit israélo-palestinien, l’Europe doit mener une stratégie courageuse à trois volets : elle doit activer le levier économique, s’impliquer massivement dans la sécurisation des frontières, et ouvrir des négociations avec le Hamas et la Syrie. Le pari est audacieux et risqué, mais il est le seul moyen pour l’Europe d’accroître sensiblement son influence sur le terrain.

Ce sera l’objet de notre dernier développement.