L’enjeu n’est pas de savoir si l’adhésion est en cause ; celle-ci est acquise, et cela depuis plusieurs années. La grande question était : quand ? La Roumanie, au regard de nombreux critères fixés par les Etats membres, est-elle prête à rejoindre l’UE ?
La réponse, pour encourageante, fut quelque peu équivoque : l’adhésion en 2007 est suspendue à des "efforts", la Commission réservant son verdict définitif pour octobre prochain. Au premier plan de ces efforts, se trouve la lutte contre la corruption, qui a gangrèné une démocratie encore hésitante née sur les cendres du régime totalitaire de Ceaucescu.
Fait inédit dans l’histoire de l’élargissement de l’Union Européenne, les chefs d’Etat et de gouvernement de l’UE conditionnaient en décembre 2004 l’adhésion de la Roumanie à une « clause de sauvegarde ». Ainsi les 25 peuvent décider de reporter d’un an l’entrée du pays, prévue pour 2007, si celui-ci ne réduit pas sensiblement son niveau de corruption.
Les chiffres sont éloquents. Selon l’ONG Transparency International, la Roumanie bénéficiait en 2004 d’un "indice de corruption" de 2.9. Elle est en 2005 à 3, derrière le Rwanda, la Syrie, ou la Turquie, loin de la Finlande qui carracole à 9.6. Noeud gordien du processus d’adhésion à l’Union Européenne, la corruption s’explique largement par l’échec de la transition démocratique du pays au lendemain de la chute de la dictature Ceausescu.
Jusqu’en 2004, la présence aux sommets de l’Etat d’anciens membres de la nomenclature communiste et de la Securitate (police d’Etat communiste) favorisa le développement d’une véritable oligarchie ainsi que d’un capitalisme « sauvage » nourris pas la corruption. Le phénomène, qui consiste à abuser du pouvoir d’une organisation publique ou privé à des fins personnelles, fait l’objet d’un contrôle étroit de la part de la Commission européenne.
Si la Roumanie satisfait depuis 2004 aux critères économiques et politiques fixés à Copenhague pour les pays candidats, la lutte contre la corruption, elle, débute à peine. La Commission a considéré le 16 mai dernier que la question ne faisait plus obstacle à l’adhésion du pays. Cette décision exonère-t-elle le pays de tout soupçons en matière de corruption ?
Jusqu’en 2004, c’est-à-dire hier, l’ampleur du phénomène ne faisait guère de doute. Aujourd’hui les mesures correctrices sont engagées, mais l’adhésion de la Roumanie suscite les même inquiétudes qu’au moment de la première phase d’élargissement à l’Est, le phénomène faisant planer sur l’Union une menace à laquelle elle n’est pas préparée.
Recallée pour la première vague d’élargissement a l’Est en 2004, la Roumanie n’a pas attendu le conseil européen de décembre 2004 pour réaliser que la corruption gangrenait les rouages de l’Etat. La perspective d’adhésion a néanmoins permis de tirer la sonnette d’alarme et de pointer certaines défaillances du système.
Un mal endémique, fruit d’une transition démocratique échouée
Si la perspective d’adhésion à l’Union Européenne a favorisé la mise en place de l’ Etat de droit en Roumanie, l’absence de fondements démocratiques a longtemps contribué au développement de la corruption, cristallisé à la chute du communisme.
Certains observateurs remontent au XVIIème siècle pour expliquer l’existence d’une véritable tradition de détournement de l’argent public, que l’ère - supposée égalitaire - du communisme était loin d’avoir éliminée. La corruption ne peut néanmoins se réduire à la culture d’un pays. Un pouvoir judiciaire assujetti, une presse muselee et une société civile reduite à la passivite sont autant de facteurs propices à son developpement.
Pour Leszek Balcerowicz, homme politique polonais (actuel président de la Banque centrale polonaise) et acteur clef de la transition démocratique en Pologne, les Etats d’Europe de l’Est ont connu à la chute de l’empire soviétique une période grisante de « politique extraordinaire » où « à la fois dirigeants et citoyens éprouvaient plus que de coutume le besoin de penser et agir en terme de bien commun ».
Cette période fut elliptique en Roumanie. Au lendemain de la dictature Ceaucescu, qui vit l’argent public détourné au profit d’un seul homme, la démocratie fut de façade jusqu’en 1996, puis à nouveau de 2000 à 2004, avec le régime néo-communiste de Ion Illiescu. La fin du communisme et le vide juridique qui s’en est suivi ont été en Roumanie, à l’instar de nombreux pays d’Europe de l’est, des facteurs déterminants pour le développement de la corruption.
La présence d’anciens membres du parti communiste et d’officiers de la Sécuritate ont engendré un véritable « corporatisme politique ». D’autant que le passage à l’économie de marché donnait lieu à des mouvements massifs d’argent de l’Etat vers le secteur privé. La classe dirigeante s’en est alors donnée à cœur joie, face à une société civile roumaine inexistante puisque sous l’emprise de l’Etat depuis plus d’un siècle, et donc incapable de revendiquer la mise en place d’institutions représentatives.
Or l’échec des réformes économiques du pouvoir en place contribua à renforcer cet environnement indolent propice au developpment de la corruption tout en maintenant le pays dans un état miséreux : en 2000, 92% des 6 millions de retraités roumains vivaient en dessous du seuil de pauvreté. A cette même époque seuls 3,9% du PIB étaient alloués aux services de santé (contre 8,5% en moyenne dans les Etats membres de l’UE). Dans une telle situation, il importait davantage aux Roumains de se nourrir que de tenter d’orienter l’agenda politique de leurs dirigeants ou de s’élever contre la corruption.
Un mal systémique : une adhésion sous conditions
Quoiqu’elle touche tous les niveaux de la société, la corruption s’avère surtout politique en Roumanie.
L’ampleur du phénomène.
« Il apparaît qu’en Roumanie la corruption affecte dans la pratique les activités de presque toutes les institutions publiques et constitue un phénomène préoccupant » écrit en 2002 le GRECO (Groupe d’Etats contre la corruption), organe de coopération rattaché au Conseil de l’Europe (institution internationale distincte de l’Union Européenne regroupant 46 Etats et dont la vocation principale est le respect des droits de l’homme sur le continent).
Le rapport tire la sonnette d’alarme relevant que la criminalité organisée est infiltrée dans les rouages du gouvernement et de l’appareil judiciaire. La police et les tribunaux sont particulièrement montrés du doigt avec des indices de satisfaction les plus bas de tous les services publics du pays. En 2001, « Transparency International » place la Roumanie à la 69e place dans son index de niveau de corruption, au même niveau que le Venezuela.
Un phénomène encore plus préoccupant dans la perspective d’adhésion à l’Union tient également au manque de formation des fonctionnaires des douanes à la prévention et à la lutte contre la corruption, ce qui est une menace directe pour les barrières douanières de l’UE ! A l’appui de ce rapport, le GRECO formulait treize recommandations. Dans le même temps, au sommet de Copenhague de décembre 2002, les chefs d’Etat et de gouvernement fixent l’adhésion de la Roumanie et de la Bulgarie à l’horizon 2007.
Engagements formels.
Face à l’ampleur du phénomène, les dirigeants roumains ont toujours rivalisé de phrases chocs pour annoncer des vastes programmes anti-corruption. Une rhétorique aussitôt mise à mal par de nouveaux scandales révélés dans les plus hauts sommets de l’Etat. Valerian Stan, qui fut chef de l’unité anticorruption du gouvernement entre 1996 et 1997, affirmait en 2001 que 70% des représentants élus avaient leurs propres affaires auxquelles ils consacraient plus de temps qu’à leur mandat parlementaire.
En janvier 2002, mis en difficulté par la révélation de ses liens douteux avec le milieu des affaires, le Premier ministre Adrian Nastase intervenait à la télévision pour appeler à la « solidarité nationale » et s’engagait à prendre les mesures nécessaires. En décembre de la même année, le Président Iliescu se plaignait quant à lui du plaisir avec lequel les partis profitaient « des avantages attachés à leur position pour s’enrichir rapidement à des fins personnelles ». Et le Président de lancer l’idée d’une « thérapie de choc » afin que la Roumanie mette toutes les chances de son côté pour rejoindre l’UE.
Deux ans plus tard, le GRECO prenait acte de certaines évolutions formelles. Il constatait que le gouvernement roumain s’était conformé à ses recommandations. Il invitait seulement le pays à promouvoir davantage l’information et la formation à la lutte contre la corruption. Il notait toutefois que la question de l’immunité pénale n’avait pas été prise en compte par les autorités roumaines. « L’inviolabilité assurée notamment aux anciens ministres et notaires n’a fait l’objet d’aucune modification » constatait l’organe de coopération du Conseil de l’Europe. Le rapport de 2004 de la Commission européenne s’en tenait quant à lui aux faits. Il s’avèrait bien moins accommodant.
La clause de sauvegarde.
En octobre 2004, la Commission rendait public son rapport annuel sur les progrès effectués par la Roumanie. Le bilan était alors critique. Le niveau de corruption n’avait pas évolué, en particulier concernant la corruption de "haut niveau" face à laquelle les autorités ne semblaient pas se résoudre à engager des poursuites.
« Le défaut d’intégrité qui existe même au sein des instances chargées d’appliquer la loi et de lutter contre la corruption entrave les efforts déployés pour combattre la corruption. […] La priorité pour le gouvernement roumain doit être de garantir la mise en application stricte de la législation existante » estimait la Commission.
Paradoxalement, Bruxelles considérait dans le même temps que le pays remplissait tous les critères politiques d’adhésion, avec notamment des institutions stables garantissant la démocratie et l’Etat de droit. La sanction négative tombait néanmoins lors du Conseil européen de décembre 2004.
L’UE clôt alors les négociations d’adhésion avec la Roumanie et l’assortit d’une close de sauvegarde autorisant les vingt-cinq à « décider, à la majorité qualifiée, de reporter d’un an l’adhésion de la Roumanie s’ils constatent, avant le 1er janvier 2007, qu’elle ne respecte pas certaines obligations en matière de concurrence, ainsi que de justice et d’affaires intérieures ». Les traités d’adhésion, signés le 25 octobre 2005, permettent également de suspendre pendant trois ans l’application de certains droits pour le pays en cas de difficultés dans ces même domaines.
En 2004 la corruption restait un phénomène grave, d’autant plus alarmant que la Commission ressençait certains actes de violences à l’égard de journalistes d’investigation. Une presse muselée et un pouvoir judiciaire à la botte du politique, autant de signes d’un état de droit qui reste fragile en Roumanie. La situation était inquiétante alors que le pays souhaitait rejoindre l’Union en 2007.
Or les risques économiques et politiques que fait peser la corruption sur un pays ne sont plus à démontrer : désaffection de la population pour les institutions en place, baisse de la croissance, fuite des investissements étrangers, etc. Ceci n’empêchait paradoxalement pas que la Roumanie acquiert le statut d "économie de marché viable", sorte de "label" indispensable à l’intégration au marché unique délivré par les autorités communautaires.
Une maladie épidémique ? Etat des lieux à la veille de 2007
La corruption est-elle un mal incurable ?
Les mesures entreprises en Roumanie semblent démontrer le contraire. La date d’adhesion se rapproche neanmoins a grand pas et l’entree d’un pays en proie a la corruption presente des risques pour l’ensemble de l’édifice européen.
A la faveur du changement de gouvernement intervenu fin 2004, mais aussi sous la pression de l’UE, la Roumanie semble désormais engagée sur la bonne voie en matière de lutte contre la corruption. Le 16 mai 2005, la Commission a toutefois décidé de reporter sa recommandation sur la date d’entrée du pays sans que le phénomène ne figure au titre des points à améliorer.
Fragilité politique.
Fin 2004 le Parti social-démocrate (PSD), héritier du Parti communiste, a été balayé aux élections par une coalition de centre droit.
Si le nouveau Président Traian Basescu en a surprit plus d’un en nommant comme Ministre de la justice l’ancienne présidente de l’Association pour la défence des droits de l’homme, Monica Macovei, les réformes engagées par celle-ci ne seront possibles qu’autant que la stabilité politique du pays le permet.
Or le chef du gouvernement, Calin Tariceanu, ancien homme d’affaire dont la fortune est estimée à 15 millions d’euros, est d’ores et déjà entre conflit avec Basescu qui l’accuse d’être "sous l’influence de groupes d’intérêts occultes".
Mesures.
Monica Macovei a toutefois entrepris de laver le pays de la corruption. « En Roumanie les institutions ont pour habitude de suivre le parti en place. Ce que je dis à présent c’est : « suivez la loi et agissez en conséquence » » déclarait le président du pays lors de sa prise de fonctions. Ainsi la nouvelle ministre a-t-elle levé l’immunité qui protégeait les ministres des gouvernements précédents et engagé certaines poursuites.
Macovei a par ailleurs repris en main la stratégie nationale anti-corruption adoptée par le gouvernement précédent pour la période 2005-2007. Celle-ci vise notamment l’amélioration de la transparence et de l’intégrité de l’administration publique, la prévention de la corruption dans le monde de l’entreprise, des campagnes d’information et des mesures éducatives, le renforcement de la résistance à la corruption du système judiciaire, etc.
La nouvelle ministre s’est empressée de pallier les lacunes du parquet national anticorruption créé par son prédécesseur en mettant en place une direction nationale anticorruption plus flexible. Les ONG se félicitent en outre de l’émergence d’une société civile plus exigente dans la lutte contre ce fléau. La réforme de la justice a par ailleurs été engagée et la couverture par les médias de certaines affaires va permettre d’accompagner efficacement le processus.
Enfin, la Roumanie a été le premier pays à se doter d’un département anti-fraude consacré au contrôle de la gestion des fonds européens. Il est néanmoins trop tôt pour juger de l’efficacité des mesures prises par le nouveau gouvernement. L’usage de clauses de sauvegarde ne modifierait d’ailleurs pas radicalement la donne – en reportant d’un an ou deux - tant le phénomène est ancré depuis des années dans le pays. L’adhésion de la Roumanie ne fera que relancer un débat déjà engagé lors de l’élargissement en 2004, celui de la lutte contre la corruption au sein même de l’Union Européenne.
L’Union Européenne démunie
La question se posait déjà lors de la première vague d’élargissement à l’est. L’Europe est-elle equipée pour lutter contre la corruption ?
Les risques de propagation. L’exemple de la barrière douanière de l’UE, cité ci-dessus, a déjà montré les dangers que faisait peser sur l’édifice européen l’entrée de pays encore touchée par un haut niveau de corruption. Or nous avons vu également qu’en 2005 l’indice de corruption s’élevait en Roumanie seulement à 3. Le risque est donc bien présent.
Les instruments. Mais les dispositifs manquent au niveau de l’Union. A ce jour le vrai cadre européen de lutte contre la corruption reste le GRECO, qui releve du conseil de l’Europe. L’OLAF, l’organe de lutte antifraude de l’UE, ne dispose pas quant à lui, de moyens et de compétences suffisants pour traiter tout les cas de corruptions décelés au sein des Etats membres.
Repères chronologiques :
1974 : La Roumanie accède au système de préférences généralisées à travers un accord bilatéral avec la Communauté économique européenne (CEE). Elle est le premier Etat d’Europe centrale et orientale à établir des relations officielles avec la CEE.
1980 : Accord sur les produits industriels.
25 décembre 1989 : Nicolae Ceaucescu est fusillé en compagnie de son épouse peu de temps après la chute de son régime.
1990 : L’ancien communiste Ion Iliescu est élu Président. La Roumanie établit des relations diplomatiques avec la Communauté européenne.
1991 : Accord de coopération commerciale.
1992 : La Roumanie commence à bénéficier du programe PHARE dans le cadre de son partenariat de préadhésion.
1995 : Entrée en vigueur de l’Accord européen entre les Communautés européennes et la Roumanie.
22 juin 1995 : La Roumanie présente sa candidature formelle d’adhésion à l’UE.
1996 : L’opposition libérale de droite d’Emil Constantinescu remporte les élections.
Décembre 1997 : Décision du Conseil européen sur la candidature roumaine au sommet de Luxembourg.
Décembre 1999 : Ouverture des négociations d’adhésion au Conseil européen d’Helsinki.
Novembre 2000 : Ion Iliescu est réélu.
Décembre 2002 : Lors du sommet de Copenhague les dirigeants européens se fixent comme objectif une entrée de la Roumanie dans l’UE à l’horizon 2007.
Mai 2004 : La Roumanie devient membre de l’OTAN.
Juin 2004 : L’UE décide d’appliquer une "clause de sauvegarde" à la Roumanie et à la Bulgarie selon laquelle l’entrée des deux pays pourrait être repoussée si Bucarest et Sofia ne parvenaient pas à atteindre les objectifs fixés par l’Union.
Décembre 2004 : Clôture des négociations d’adhésion, victoire de la coalition de droite, Taian Basescu devient Président.
25 avril 2005 : Signature des traités d’adhésion à Luxembourg.
Octobre 2005 : Rapport annuel sur l’Etat d’avancement de la Roumanie. La Commission européenne reconnaît les efforts accomplis et invite à poursuivre la lutte contre la corruption.
16 mai 2006 : La Commission reporte à octobre 2006 la recommandation devant fixer la date d’adhésion de la Roumanie.
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