Czy Europa zmierza ku wojnie sędziów?

Kolejne wyzwanie rzucone TSUE

Orzeczenie Trybunału z Karlsruhe jawnie odrzuca interpretację Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w kwestii skupowania obligacji rządowych przez Europejski Bank Centralny. To właśnie przez odmowę stosowania linii wykładniczej TSUE wyrok Bundesverfassungsgerichtu został szybko skojarzony z absurdalnym orzeczeniem wydanym przez polski Trybunał Konstytucyjny po tymczasowym „zamrożeniu” Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego przez TSUE, który (bez podstaw prawnych do orzekania w tej sprawie - podobnie jak TSUE nie ma prawa interpretować Konstytucji RP) stwierdził rzekomą niezgodność takiego środka m.in. z... Artykułem 2 Traktatu o Unii Europejskiej (według którego „Unia opiera się na wartościach (...) państwa prawnego”).

Wyrok opanowanego przez PiS Trybunału z 20 kwietnia br, ogłoszony przez sprawozdawcę Stanisława Piotrowicza (zasłużonego komunistycznego prokuratora, powołanego na sędziego TK w ramach „dekomunizacji” Polski 30 lat po transformacji politycznej) jest w zasadzie tematem na oddzielny artykuł, choć może lepiej pozostawić go bez komentarza. Wystarczy przytoczyć słowa Prezesa niemieckiego federalnego Trybunału Konstytucyjnego Andreasa Voßkuhle, który nazwał współczesny polski TK „marionetką”, która „nie jest już poważnym sądem”, co bardzo uraziło autorów „dobrej zmiany” nad Wisłą.

Pomimo tego, w jak fałszywym świetle przedstawiono polskiej opinii publicznej wyrok Trybunału z Karlsruhe, trzeba jednak przyznać, że ten ostatni w istotny sposób kwestionuje autorytet TSUE. Poprzez podważenie legalności programu EBC uruchomionego w 2015 roku, dotyczącego skupowania przez EBC obligacji rządowych na rynkach wtórnych (a mianowicie jego zgodności z niemiecką ustawą zasadniczą, de facto konstytucją RFN), Bundesverfassungsgericht poddał również w wątpliwość niezależność Europejskiego Banku Centralnego (którego siedziba znajduje się zresztą w niemieckim Frankfurcie nad Menem).

Instytucja ta została zobowiązana do uzasadnienia w ciągu trzech miesięcy legalności spornego programu, pod rygorem wyłączenia z niego Bundesbanku, a co za tym idzie najsilniejszego gospodarczo państwa członkowskiego UE, bez którego program nie mógłby dalej funkcjonować. Jest to zadanie o tyle trudne, że przeciwnicy programu zakupu papierów wartościowych sektora publicznego opierają się na traktatach unijnych, zgodnie z którymi „Unia nie odpowiada za zobowiązania rządów centralnych, władz regionalnych, lokalnych lub innych władz publicznych, innych instytucji lub przedsiębiorstw publicznych Państwa Członkowskiego” (art. 125 TFUE). Choć można by argumentować, że przepis ten nie został złamany zważywszy na to, iż obligacje skupowane są pośrednio, na rynkach wtórnych, to jednak niemiecki Trybunał wskazał na wątpliwą zgodność programu z prawem pierwotnym UE, która to jednak z jakiegoś powodu nie przykuła uwagi TSUE. Czy zatem niedawna decyzja sędziów z Karlsruhe stanowi przełom w stosunkach między trybunałami konstytucyjnymi a Trybunałem w Luksemburgu?

Niemiecki ordoliberalizm [1] - egzystencjalne zagrożenie dla systemu prawnego UE?

Po pierwsze warto zaznaczyć, że orzeczenie Bundesverfassungsgerichtu spotkało się ze zdecydowaną krytyką sędziów europejskiego Trybunału. Prezes TSUE, Koen Laenerts, miał nawet powiedzieć „jeżeli nie znosisz ciepła, wyjdź z kuchni” przypominając tym samym, że jedynie monopol Trybunału w Luksemburgu na interpretację przepisów prawa UE gwarantuje ich jednolite zastosowanie w całej Unii. Co zaś tyczy się sędziego krajowego, niezależnie od instancji w której orzeka, ma on obowiązek stosowania prawa UE, nawet jeśli stoi ono w sprzeczności z przepisami prawa krajowego (TSWE, 106/77, Simmenthal, 9 marca 1978). Pod ściśle określonymi warunkami, sędzia krajowy musi przy tym zastosować się do interpretacji prawa wspólnotowego według TSUE, a gdy jest to konieczne, wystosować do tego ostatniego pytanie prejudycjalne (TSWE, 283/81, CILFIT, 6 października 1982; TFUE, art. 267).

W celu uzasadnienia swojego wyroku (§98 - §109), niemiecki Federalny Trybunał Konstytucyjny twierdzi, że krytykowany program skupowania obligacji narusza ogólną zasadę proporcjonalności prawa wspólnotowego (TUE, art. 5§4). Jest to zarzut o tyle poważny, że ogólne zasady prawa UE znajdują się w europejskiej hierarchii norm prawnych tuż pod traktatami, a ponad prawodawstwem wtórnym (m.in. rozporządzeniami i dyrektywami).

Warto jednak przede wszystkim zaznaczyć, że nie po raz pierwszy Bundesverfassungsgericht rzuca tego typu wyzwanie Europejskiemu Trybunałowi Sprawiedliwości w Luksemburgu. Należy przypomnieć, że już w latach 70. i 80. ubiegłego stulecia niemiecki Trybunał wydał historyczne wyroki, w których uzurpował sobie prawo do odmowy zastosowania wybranych przepisów prawa wspólnotowego tak długo, jak nie zapewniały one ochrony praw podstawowych równoważnej z tą, którą gwarantuje niemiecka ustawa zasadnicza (bardzo rozwinięta w tym zakresie, gdyż zredagowana świeżo po II Wojnie Światowej). Owa linia orzecznicza nieoficjalnie została nazwana “solange” (niem. “tak długo, jak”), od stwierdzenia, które padło w pierwszym wyroku z 1974r. (niemiecki Trybunał nie zastosuje przepisów prawa wspólnotowego tak długo, jak nie będą one chroniły praw podstawowych osób podlegających prawu niemieckiemu w stopniu odpowiadającym protekcji gwarantowanej przez ustawę zasadniczą).

W przeciwieństwie do tego ostatniego, orzeczenie z dnia 5 maja br. zostało jednak nazwane przez niemiecką prasę „samobójczym golem” i porównane do „cięcia siekierą korzeni europejskiej wspólnoty”. Otóż, według niemieckiego Trybunału, Europejski Bank Centralny nie powinien być upoważniony do skupowania rządowych obligacji ze względu na to, że rzekomo narusza to wyłączne kompetencje państw członkowskich w zakresie polityki gospodarczej. Niemieccy sędziowie weszli tym samym w ostry spór kompetencyjny ze swoimi europejskimi odpowiednikami, którzy zatwierdzili sporny program bez zastrzeżeń. Naruszyli również potencjalnie artykuł 130 TFUE oraz artykuł 88 niemieckiej ustawy zasadniczej, które gwarantują niezależność niemieckiego banku centralnego (Bundesbanku).

Z tego też powodu również niemieccy dziennikarze dostrzegli w tym pewną analogię z zachowaniem polskiego Trybunału Konstytucyjnego. Przypomnieli oni jednocześnie, że Komisja Europejska nie zamierza pozostać w tej sytuacji bierna i rozważa wszczęcie przeciwko Republice Federalnej Niemiec postępowania przeciwko państwu członkowskiemu na podstawie artykułów 258-260 TFUE (co może w ostateczności skutkować nałożeniem na niemiecki rząd znacznych kar finansowych). Dwa lata temu, podobne postępowanie zakończyło się kategorycznym potępieniem (TSUE, Komisja przeciwko Francji, C-416/17, 4 października 2018) równie niebezpiecznego dla europejskiego systemu prawnego orzecznictwa francuskiej Rady Stanu (odpowiednika Naczelnego Sądu Administracyjnego).

Konstruktywny dialog zamiast otwartej wojny

Nic nie stoi zatem na przeszkodzie, aby i wobec niemieckiego Federalnego Trybunału Konstytucyjnego i, w szerszym kontekście, wobec samych Niemiec, zostały zastosowane podobne środki. W sytuacji, w której komentarze prawne wskazują na zgubny wpływ niemieckiego ordoliberalizmu na rozwój europejskiej wspólnoty, mającej w przyszłości szansę stać się trzecim (po Chinach i USA) mocarstwem na świecie, Unia Europejska nie może pozwolić sobie na otwarty konflikt pomiędzy europejskimi a krajowymi sędziami. Rolą Komisji Europejskiej winno być przywrócenie konstruktywnego dialogu i zapobieganie wszelkiej „wojnie sędziów”.

Na koniec należy raz jeszcze stanowczo podkreślić, że wyrok Bundesverfassungsgerichtu z 5 maja 2020r. to kolejna z bardzo wielu odsłon dość ofensywnego dialogu prowadzonego przez sędziów z Karlsruhe z Europejskim Trybunałem Sprawiedliwości już od blisko 50 lat. W przeciwieństwie chociażby do skrajnie upolitycznionego, polskiego Trybunału Konstytucyjnego, zachodnie trybunały konstytucyjne i sądy najwyższe prowadzą z TSUE dialog mający na celu wyznaczenie granic między kompetencjami krajowymi i europejskimi. Ze strony Trybunału w Karlsruhe szokujące byłoby podważenie zasady nadrzędności prawa UE, co stało się chlebem powszednim w Polsce rządzonej przez PiS. Jak wyjaśnia sędzia Bundesverfassungsgerichtu Dr. Ulrich Maidowski, “w przeciwieństwie do rządu polskiego, niemiecki Federalny Trybunał Konstytucyjny chce więcej kontroli przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, a nie mniej”. Krytyka orzeczenia TSUE dotyczy zatem przede wszystkim jego bezkrytycznego podejścia do wspólnotowych decyzji politycznych, a nie jego kompetencji czy autorytetu.

Być może władzę w Polsce obejmą kiedyś ludzie, którzy również rozumieją, że w polskim interesie państwowym leży przywrócenie polskim sędziom gwarancji niezależności, aby ci mogli odgrywać w Europie rolę równie ważną jak ich niemieccy, francuscy czy włoscy odpowiednicy. W międzyczasie integracja europejska na Zachodzie będzie postępować, podczas gdy Warszawa z własnej woli coraz bardziej oddalać się będzie od centrum decyzyjnego UE.