Im Rahmen der European Youth Convention 2017 haben 150 junge Aktivisten aus 30 europäischen Ländern die Zukunft unseres Kontinents diskutiert. Sie haben Probleme wie mangelnde demokratische Legitimation und Effektivität der Europäischen Union festgestellt, und, anders als die Europäische Kommission mit ihren fünf EU-Reformszenarien, einen Wandel ins Auge gefasst, der darüber hinaus geht, nur die schlimmsten Löcher zu flicken: Sie haben einen Verfassungsentwurf für eine zukünftige EU entwickelt. Dieses Vorhaben kommt zu einer Zeit, in der es notwendiger ist als jemals seit der Unterzeichnung des Maastrichtvertrages. Es ist der Zweck dieses Artikels, zur Debatte, die wir alle nötig haben, beizutragen, indem der Verfassungsentwurf analysiert und evaluiert wird.
In einem sehr lesenswerten Artikel hat vor einigen Tagen der Blogger Manuel Müller im treffpunkteuropa erklärt, warum das Weißbuch der Kommission zur Reform der EU enttäuschend ist. Er argumentiert, dass das Weißbuch auf der falschen Annahme beruhe, dass die EU ein Problem mit der sogenannten Output-Legitimität hätte. Output-Legitimität ist jene Legitimität, welche die EU (oder irgendein anderes politisches Gebilde) aus dem Nutzen, den sie liefert, gewinnt. Je mehr sie für die Bürger tut, desto glücklicher sind sie. Das Problem mit Output-Legitimität sei, dass eine Organisation politisch werde, wenn sie mächtig und umfassend ist. Es gebe keinen unumstrittenen Nutzen mehr, sondern große, wichtige Fragen, die die Interessen vieler Menschen und gesellschaftlicher Gruppen berühren. Um ein Beispiel zu geben: Es ist leichter, mit der Internationalen Zivilluftfahrtorganisation, welche Flughafenkürzel vergibt und Ähnliches tut, kein Problem zu haben, als mit einer EU, die über Freihandel und den Kampf gegen den Terrorismus entscheidet. Um solche Themen muss sich gekümmert werden, aber über sie kann keine Organisation entscheiden, in der kein Bürger mitreden kann, denn diese Themen sind nicht unstrittig. Manuel Müller argumentiert, dass es wichtig sei, auch Input-Legitimität zu haben, das heißt, Bürger müssen in der EU etwas zu sagen haben. Deshalb kritisiert er, dass das Weißbuch der Kommission keine Vorschläge zu institutionellen Reformen bietet, welche die EU demokratischer machen könnten.
Manuel Müller: Warum das Weißbuch der Kommission zur Zukunft Europas so enttäuschend ist.
Ich schließe mich Manuels Sicht an, und deshalb, so meine ich, ist es wichtig, dass die European Youth Convention institutionelle Veränderungen vorgeschlagen hat, welche die EU demokratischer und effektiver machen. Damit sie getan, was die Aufgabe der Kommission gewesen wäre. Eine Verfassung zu schreiben, ist eine schwierige Aufgabe. Viele Verfassungen sind gescheitert und konnten die Abschaffung der Demokratie nicht verhindern. Andere Verfassungen erfüllen nicht die Erwartungen, die sie geweckt haben. Auch wenn er nur im weiteren Sinne eine Verfassung ist, gehört der Lissabon-Vertrag zu letzterer Gruppe. Der Euro? Oha, der funktioniert nicht, weshalb wir ihn alle paar Monate in nächtlichen Krisensitzungen reparieren müssen. Sich um Flüchtlinge kümmern und die Außengrenzen schützen? Oh, das hatten wir gar nicht bedacht, also führen wir im Innern der EU wieder Grenzkontrollen ein. Ungarn und Polen gehen ihrer Demokratie verlustig? Ach, damit hatten wir nicht gerechnet. Ein Vertrag, der bei solchen Problemen nicht hilft, ist nicht gerade hilfreich. Außerdem ist der Lissabon-Vertrag Hunderte von Seiten lang und für Nicht-Juristen kaum verständlich. Wenn man sich ansieht, was für einen schlechten Vertrag unsere mächtigsten Politiker entwickelt haben, wird umso deutlicher, wie ehrgeizig für eine Youth Convention das Ziel ist, einen Verfassungsentwurf zu schreiben.
Der Föderalist. Ein Blog von Manuel Müller.
Also, wie stellt sich die Youth Convention die EU der Zukunft vor? Sie entwirft die EU als einen Bundesstaat, ein politisches System, in dem Souveränität zwischen Gliedstaaten und Gesamtstaat geteilt ist. Dies unterscheidet sich vom aktuellen System, in dem nur die Nationalstaaten souverän sind und die EU ihre Befugnisse von diesen bekommt. Geteilte Souveränität bedeutet, dass nicht nur die Staaten, sondern auch die EU direkt dem Willen des Volkes unterstehen. Dies löst ein zentrales Problem der gegenwärtigen EU: Zurzeit werden viele Entscheidungen von Politikern getroffen, die nicht von allen Europäern gewählt werden, sondern nur von den Einwohnern ihres Nationalstaates. Das ist fundamental undemokratisch. Der Vorschlag der Youth Convention stellt sicher, dass Entscheidungsträger in der EU allen Europäern und nicht nur einzelnen Mitgliedstaaten gegenüber verantwortlich sind. Was im Entwurf jedoch fehlt, ist die Verteilung der Kompetenzen zwischen dem Gesamtstaat und den Gliedstaaten. Nirgendwo gibt es einen Katalog von Politikfeldern, die der EU überlassen sind. In einem bundesstaatlichen System muss eine Verfassung einen solchen Katalog beinhalten, weil es die Verfassung ist, von denen Gesamtstaat und Gliedstaaten ihre Rechte erhalten. Idealerweise sollte es möglichst wenige Überlappungen zwischen Gesamtstaat- und Gliedstaatbefugnissen geben, damit nicht ständig Streit über Kompetenzen und Koordinationsprobleme herrschen. Aber stattdessen enthält der Vorschlag viel „Mehrebenenregieren“ und „Subsidiarität“, welche so vage sind, dass jede Handlung der zukünftigen EU vor Gericht enden würde. Die Tatsache, dass der Lissabon-Vertrag einen solch unklaren Passus über Subsidiarität auch enthält, macht es nicht besser.
Das für die EU vorgeschlagene Regierungssystem in diesem Vorschlag ist ein parlamentarisches. Im Gegensatz zu einem präsidentiellen System, in dem die Exekutive vom Volk gewählt wird und Entscheidungen des Parlaments blockieren kann, wird der Regierungschef in einem parlamentarischen System vom Parlament gewählt und kontrolliert. Das ergibt Sinn, denn die meisten europäischen Nationalstaaten haben selbst ein parlamentarisches Regierungssystem und fahren gut damit. Es ist gut, nicht das Rad neu zu erfinden, wie es mit der gegenwärtigen „Sui-generis“-EU, die nicht richtig funktioniert, gemacht worden ist, sondern ein bewährtes System zu nutzen, das jeder kennt. Die Legislative, welche die Autoren des Vorschlages sich vorstellen, ist in zwei Kammern aufgeteilt. Die erste Kammer, das Europäische Parlament, ist direkt von den Bürgern gewählt und repräsentiert das gesamte Wahlvolk. In dieser Hinsicht, ist es dem aktuellen Europäischen Parlament sehr ähnlich, aber es kommt ohne das undemokratische Prinzip der degressiven Proportionalität aus, bei dem Abgeordnete in Mitgliedsstaaten gewählt werden und größere Mitgliedsstaaten weniger Abgeordnete haben, als ihnen ihrer Größe nach zustünden, wodurch etwa Bürger Sloweniens mehr Einfluss haben als Bürger Frankreichs.
Volltext: Der Verfassungsentwurf der European Youth Convention 2017 für die Europäische Union
Degressive Proportionalität wurde eingeführt, um zu verhindern, dass große Mitgliedsstaaten kleine dominieren, aber der Vorschlag der Youth Convention löst dieses Problem mit einer zweiten Kammer, dem Europäischen Senat. Er besteht aus gleich vielen Repräsentanten aus jedem Staat. Ich denke, dass dieses System, welches ebenfalls nicht neu ist, sondern sich in den Vereinigten Staaten bewährt hat, ein idealer Kompromiss zwischen Bürgerinteressen und nationalen Interessen ist: Das Parlament repräsentiert Bürger als Europäer, der Senat repräsentiert sie als Bürger ihres Staates. Warum ist es notwendig, die Staaten überhaupt zu repräsentieren? Warum kann mich nicht jede Entscheidung nach dem Mehrheitsprinzip treffen? Der Grund ist, dass es bestimmte Interessen gibt, die die Menschen nicht aufgrund ihrer politischen Meinung, die sich leicht ändern kann, sondern aufgrund ihrer nationalen Zugehörigkeit haben. Dazu gehören etwa Sprachenrechte oder das Recht, Zugang zu bestimmten Ressourcen zu haben. Der Europäische Senat ersetzt den Europäischen Rat und den Rat der Europäischen Union. Damit beendet er die problematische Situation, dass die Exekutive Gesetze macht, die sie dann später ausführen muss. Das Problem, dass Politiker, die Wählern in nur einem Mitgliedsstaat gegenüber verantwortlich sind, Gesetze für alle Europäer machen, ist damit ebenfalls gelöst. Dies ist vielleicht die größte Leistung des Verfassungsentwurfs. Die Gipfelpolitik, bei der Deutsche und Griechen oder Finnen und Spanier gegeneinander stehen und wo die deutsche Regierung die armen Mitgliedsstaaten zu Reformen zwingt oder die griechische Regierung alle zwingt, für sie zu zahlen, wird durch ein wirklich demokratisches System ersetzt. Im Verfassungsentwurf legt die EU ihren eigenen Haushalt ohne Beteiligung der Mitgliedsstaaten fest. Dies ergibt Sinn, wenn die EU eine eigene Teilsouveränität besitzen soll. Beiträge der Mitgliedsstaaten bleiben jedoch Teil des Haushalts. Das ist nicht praktikabel, denn die EU würde ja die Staaten dazu zwingen, etwas zu tun, ohne dass sie ein Mitspracherecht haben. Stattdessen sollte der Haushalt auf Steuern beruhen, welche die Bürger, die ja in der Union demokratisch repräsentiert sind, zahlen.
Es gibt einige wenige Punkte im Verfassungsentwurf, die überarbeitet werden sollten. Eine Verfassung soll einem politischen Gebilde wie einem Staat oder einer Union den grundlegenden Rahmen geben. Dieser Entwurf gibt diesen Rahmen, aber er enthält auch viele Passus und Artikel, die eher Absichtserklärungen für politischen Inhalt sind, die in eine Resolution oder ein Gesetz gehören, aber nicht in eine Verfassung. Wie kann man entscheiden, ob die EU sich an die Vorschrift „Die Europäische Union soll eine schrittweise erfolgende Harmonisierung des Rechtssystems anstreben, um soziale Gleichheit und Gerechtigkeit sicherzustellen“ gehalten hat? Zugegebenermaßen enthält auch der Lissabonvertrag viel detaillierten politischen Inhalt, aber das ist eines seiner Probleme. Außerdem ist diese Verfassung zu lang im Vergleich zur Menge ihres Inhaltes. Das Schöne an der amerikanischen Verfassung ist ihre Kürze. Andere Verfassungen sind länger, aber sie regeln auch kompliziertere politische Systeme. Dieser Verfassungsentwurf ist durch vage Wünsche und Ideale aufgebläht, die man herausschneiden könnten, ohne das wirklich Inhalt verloren ginge.
Fazit: Auch wenn der Verfassungsentwurf, wie er von European Youth Convention 2017 geschrieben worden ist, präziser sein könnte und ein bisschen Überarbeitung braucht, ist er immer noch viel besser als der Lissabonvertrag, weil das System, dass er errichtet, keine merkwürdige „Sui-Generis“-Neuerfindung des Rades ist, sondern auf gut funktionierenden und demokratischen Vorbildern aus anderen Bundesstaaten aufbaut.
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