EU Flüchtlingspolitik: Vergangenheit, Gegenwart und Zukunft

, von  Antonella Giordano, übersetzt von Pamela Reflandes Ferreira

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EU Flüchtlingspolitik: Vergangenheit, Gegenwart und Zukunft
Migrant*innen im Bahnhof in Keleti in Budapest, Ungarn im Jahr 2015. Bildquelle: Flickr / Rebecca Harms / CC BY-SA 2.0

Als die Europäische Union sich als die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) etablierte, hatten sie ein Ziel: die Schaffung eines Binnenmarkts durch kontinuierliche wirtschaftliche Integration zwischen den Mitgliedstaaten. Dieses Ziel ist in der Europäischen Mentalität so stark verankert, dass 1985 fünf EWG-Länder das Schengen-Abkommen unterzeichnet haben, mit dem Ziel die Binnengrenzen abzubauen und den freien Verkehr von Waren, Kapital, Dienstleistungen und Personen zu ermöglichen.

Für die Verwirklichung dieser Freiheiten war es jedoch notwendig, dass die EWG ihren Bürger*innen innerhalb ihrer Grenzen einen Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts garantieren. Um das zu erreichen, musste die EWG anfangen, sich auf die europäischen Außengrenzen zu konzentrieren und Gesetze entwerfen die Einreise, Aufenthalt und Rückkehr von Drittstaatsangehörigen sowie Asylbewerber*innen regelt.

Eines der wichtigsten Gesetzeswerke dieser Zeit war das Dubliner Übereinkommen von 1990. Dieses Dokument stellt die Grundlage für die EU Migrationspolitik und des sogenannten Dublin-Systems dar, welches Kriterien und Mechanismen für die Prüfung von Asylanträgen im EU-Gebiet regelt. Jedoch hielt das auf das Dublin Abkommen basierte Dublin System nicht lange. Neun Jahre später in Tampere, beschloss die Europäische Union ihre Migrationspolitik zu erneuern und die Migrationsnormen zwischen ihren Mitgliedstaaten so anzugleichen, dass sie nicht nur eine wirtschaftliche, sondern auch eine politische Organisation werden.

Mit dem Ziel, die Standards innerhalb ihrer Mitgliedstaaten zu harmonisieren, beschloss die Europäische Union, ein Gemeinsames Europäisches Asylsystem (GEAS) zu errichten, das in zwei Phasen umgesetzt werden sollte. Die erste von 1999 bis 2004 und die zweite von 2004 bis 2010.

Die erste Phase des GEAS: nicht ausreichend

In der ersten Phase des GEAS mussten die Mitgliedsstaaten die Kriterien und Mechanismen für die Verantwortung eines Staates bei Asylverfahren besser definieren. Dazu zählen die Mindestanforderungen für die Aufnahme von Asylsuchenden; Kriterien die ein*e Asylsuchende*r erfüllen muss um als Flüchtling in der EU anerkannt zu werden und die Mindestanforderungen die ein Gesetzesbasiertes Asylverfahren erfüllen muss, um für alle EU-Staaten zu gelten, die in dieser Zeit noch unterschiedliche Reglungen hatten.

All diese Punkte wurden zu Rechtsvorschriften bzw. der Dublin II Verordnung, die das Dublin Abkommen, die Richtlinie über die Aufnahmebedingungen, die Qualifikationsrichtlinie und die Richtlinie über Asylverfahren ersetzten. Diese Gesetze waren aber nur ein kleiner gemeinsamer Nenner und nicht weiter als hart erarbeitete Kompromisse mit Staaten, die sich gegen eine Ausweitung der Rechte von Asylbewerber*innen aussprachen, um ihre eigene Handlungsfreiheit zu wahren.

Eine Harmonisierung musste jedoch erreicht werden. Ein bedeutender Schritt erfolgte während der zweiten Phase des GEAS.

Die zweite Phase der GEAS: Eine Harmonisierung?

Das Ziel der zweiten Phase des GEAS, die 2004 startete und 2010 zum Abschluss kam, war es, eine vollständige Harmonisierung der Migration zu erreichen. Zu diesem Zweck wurde beschlossen alle zuvor genannten Gesetzgebungsmaßnahmen neu zu fassen. Die Dublin-II-Verordnung wurde zur Dublin-III-Verordnung und alle Richtlinien wurden geändert.

Die Dublin-III-Verordnung legt Kriterien fest, die bestimmen sollten, welcher Mitgliedsstaat für die Prüfung eines Asylantrags verantwortlich ist. Hauptkriterium ist die „First State of Entry Rule“, d.h. das Land, in dem der*die irreguläre Einwanderer*in zum ersten Mal in die Europäische Union eingereist ist, ist das Land, das für die Prüfung des Asylantrags zuständig ist. Das System basiert auf das Prinzip des „gegenseitigen Vertrauens“, das von höchster Bedeutung für die EU ist. Dieses Prinzip bedeutet im Bereich der Migration, dass alle Mitgliedsstaaten gemeinsame Regeln und Normen haben, die auf Menschenrechte, Demokratie und der Rechtsstaatlichkeit basieren. Folglich, wenn eine Person in ein zweites Land umzieht und dann in das Land der ersten Einreise zurückkehrt, werden mit Gewissheit ihre Menschenrechte sowie Demokratie und die Rechtsstaatlichkeit beachtet.

Trotz gegenseitigen Vertrauens und der Regel des ersten Eintritts war schnell klar, dass diese Prinzipien in der Theorie existierten aber in der Praxis nicht vollständig respektierten wurden. Im Jahr 2011 wies der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte im Fall MSS gegen Belgien und Griechenland darauf hin, dass Griechenland die Werte der Menschenrechte, der Demokratie und der Rechtsstaatlichkeit nicht respektiert und daher die Regel des ersten Eitrittslandes aufgehoben werden sollte. Infolgedessen, wenn ein* Asylsuchende*r die EU über Griechenland betrat und es schaffte in ein weiteres Land zu gelangen, so kann diese Person nicht zurück nach Griechenland geschickt werden. Denn die Behandlung, die dem*der Asylsuchenden widerfährt, sei unmenschlich und entwürdigend. Solche Verurteilungen gab es nicht nur gegenüber Griechenland, sondern auch in ähnlicher Weise gegen Bulgarien, Ungarn und Italien in Bezug auf die Behandlung von Minderjährigen.

Darüber hinaus wurde die Regel des ersten Eintrittlandes als besondere Last für die Länder an den Außengrenzen anerkannt, da im Rahmen der Dublin-III-Verordnung keine Lastenteilung vorgesehen war. Dies wurde noch deutlicher mit dem großen Migrationsstrom von 2015, der die EU auf die Defizite des GEAS aufmerksam machte.

Abgesehen von der Dublin-III-Verordnung, ist das gesamte Spektrum der Rechtsvorschriften im Vergleich zur ersten Phase des GEAS zweifellos auf eine weitere Harmonisierung ausgerichtet. Das Problem ist, dass dies nicht ausreicht und die Staaten bei der Umsetzung der EU-Rechtsvorschriften noch einen großen Ermessensspielraum haben. Denn das GEAS besteht hauptsächlich aus Richtlinien, die die Mitgliedstaaten in Bezug auf die zu erreichenden Ziele binden, nicht aber in Bezug auf die Mittel, mit denen diese Ziele erreicht werden sollen.

Neuerungen auf EU-Ebene

Aus diesen Gründen und insbesondere weil 2015 die Zahl der Ankömmlinge so hoch war, wurde 2016 von der EU-Kommission ein drittes Überarbeitungsverfahren für Rechtsinstrumente zur Migration vorgeschlagen. Der Vorschlag sieht unter anderem vor, von Dublin III zu Dublin IV überzugehen.

Ziel der Dublin-IV-Verordnung wäre es, die Länder an den Außengrenzen zu entlasten, also diejenigen, die den Großteil der Verantwortung bei der Überprüfung von Asylanträgen haben. Der Druck auf diesen Ländern soll durch Lastenteilung verringert werden, jedoch soll die Verantwortung basierend auf BIP, der Bevölkerung und der Arbeitslosenquote verteilt werden.

Das Problem ist, das auch wenn die Länder an den Außengrenzen von diesen Maßnahmen profitieren, gilt das Gleiche nicht für andere EU-Länder. Diese könnten diese Mittel als Eingriff in ihre internen Angelegenheiten und die Art und Weise, wie sie Migration in ihrem Hoheitsgebiet regeln, wahrnehmen. Gleichzeitig ist die Idee hinter der neuen Verordnung und auch den anderen Rechtsreformen, irregulärer Migration vorzubeugen, was auch von der EU-Kommission befürwortet wird.

Ist die EU-Asylpolitik gescheitert?

Wenn man also alles, was die EU bisher getan hat, bewerten müsste, so können vier Hauptkritikpunkte geäußert werden. Erstens hat die EU die gleichen Rechtsakte nun schon viermal in ein Neufassungsverfahren eingeführt. An sich ist es zweifellos ein gutes Zeichen, dass die EU Maßnahmen ergreift, wenn die Gesetzgebung ihren Zweck nicht zu erfüllen scheint. Gleichzeitig scheinen die Mitgliedstaaten immer widerwilliger zu sein, neue Maßnahmen zu ergreifen und weiterhin dieselben Normen anzunehmen, die nichts anderes tun, als den status-quo zu bekräftigen.

Zweitens hat das GEAS, trotz all dieser Reformen, immer noch nicht sein Ziel der Harmonisierung erfüllt. Die Richtlinien lassen immer noch einen breiten Ermessensspielraum an die Staaten, die weiterhin Standards anwenden, die immer weniger mit den Menschenrechten vereinbar sind.

Drittens berücksichtigt das System, so wie es jetzt ist, nicht die Präferenzen der Migrant*innen, nicht in einem einzigen Rechtsakt

Viertens sieht die Dublin-III-Verordnung in keiner Form eine faire Lastenteilung vor, mit dem Resultat, dass auf der einen Seite ein Teil der Mitgliedsstaaten an den Grenzen mehr Verantwortung haben und Maßnahmen ergreifen, die gegen die Menschenrechte verstoßen um die EU zu „provozieren“. Auf der anderen Seite geht die EU nicht weiter bei der Umsetzung der Lastenteilung vor, weil ein paar Mitgliedsstaaten dagegen sind.

Nun fragte man sich, was man machen sollte, wenn das System so viele Mängel aufweist. Das gegenwärtige Szenario ist nicht sehr vielversprechend, vor allem angesichts des Anstiegs von Regierungen, die sich stark gegen Migration aussprechen. Zweifelsohne könnte die vorgeschlagene Reform das System neugestalten und vielleicht die Angst vor dem „Unbekannten“ senken, die viele europäische Bürger*innen teilen.

Wenn diese Reform jedoch durchgeführt werden muss, möchte ich betonen, dass sie in voller Übereinstimmung mit dem Völkerrecht und dem humanitären Recht erfolgen muss. Ja, die Sicherheit des Staates ist wichtig, ja, Souveränität ist wichtig, aber Menschen.... sie sind entscheidend.

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