La Commission européenne a proposé, le 2 décembre 2015, une directive relative à la lutte contre le terrorisme, instituant au rang d’infraction tout soutien financier ayant un rapport avec le terrorisme. Dans cette directive, se trouvent divers moyens pour s’attaquer aux systèmes de financement du terrorisme. Une série de mesures a été proposée avec plusieurs objectifs, notamment améliorer la transposition par l’Union européenne, des mesures de gel des avoirs mises en œuvre par l’ONU.
Parmi les objectifs de cette directive, il y a le renforcement des compétences des cellules de renseignement financier de l’Union européenne et une meilleure coopération entre elles, la mise en place des registres nationaux centralisés des comptes bancaires et de paiement, ou des systèmes centraux de recherche de données dans tous les États membres, ainsi que la lutte contre le financement virtuel du terrorisme.
Il sera également possible que les établissements financiers et opérateurs économiques de l’Union européenne aient accès aux listes de Nations Unies, sur lesquelles se trouvent les personnes soupçonnées d’avoir un lien avec une organisation terroriste. La Commission envisage également la possibilité que l’Union se dote d’un régime propre pour geler les avoirs des terroristes, et puisse étudier des mesures supplémentaires pour tracer le financement du terrorisme.
La genèse du gel des avoirs comme arme contre le terrorisme
Le gel des avoirs est une mesure initialement prévue par les Nations Unies, à la suite des attentats du 11 septembre 2001, qui ont frappé les Etats-Unis. Le Conseil de Sécurité de l’ONU, après avoir constaté l’existence de la menace d’atteinte à la paix, a décidé des mesures à prendre. Ainsi, dans la résolution 1373 de 2001 [1], le Conseil de sécurité décide de « geler sans attendre les fonds et autres avoirs financiers ou ressources économiques des personnes qui commettent, ou tentent de commettre, des actes de terrorisme (…) ».
Cette mesure concerne les fonds et ressources économiques détenus ou contrôlés par des personnes ou des entités, soupçonnées d’avoir un lien avec une organisation terroriste. Ainsi, l’accès à ces fonds, les mouvements ou la cession de ces fonds ne sont plus possibles. Un gel de fonds empêche également tout bien d’être loué ou vendu. La mesure s’étend aussi aux tiers, puisqu’il est interdit pour tout citoyen ou entreprise, de fournir des ressources, des versements ou des biens, aux entités ou personnes désignées. Dans certains cas, les autorités nationales compétentes peuvent permettre certaines dérogations bien précises à un gel des avoirs, notamment pour satisfaire des besoins essentiels, par exemple l’achat de denrées alimentaires. Cette mesure permet dans le même temps, de prévenir l’entrée de ces individus sur un territoire.
Le Conseil de Sécurité avait prescrit à tous les Etats de geler les ressources financières des Talibans d’Afghanistan, ayant un rapport avec Ben Laden. Un comité de sanctions a même été créé pour veiller à la bonne mise en œuvre par les Etats de mesure de gel de fonds. Ce comité tient également une liste d’individus soupçonnés avoir un lien avec une organisation terroriste.[(Il est toutefois possible de demander d’être enlevé de la liste. Cette liste est mise à jour tous les ans.]]
L’Union européenne transpose les dispositions de l’ONU
Les Etats de l’Union européenne ont soutenu cette politique de l’ONU, et ont estimé qu’une action de l’Union était nécessaire. Les mesures économiques, par exemple le gel d’avoir et les interdictions d’exportations, relèvent de la compétence de l’Union. C’est pourquoi elles doivent être mises en œuvre par un acte législatif prenant la forme d’un règlement du Conseil, directement contraignant pour les citoyens et les entreprises européens. Ce règlement est adopté sur la base d’une proposition de la Haute Représentante de l’Union pour les Affaires étrangères et la politique de sécurité, et de la Commission européenne. Il précise le champ d’application exact des mesures et les modalités de leur mise en œuvre. Le règlement entre ensuite en vigueur le jour suivant sa publication au Journal officiel de l’Union européenne. Au titre de l’article 215 du Traité de Fonctionnement de l’Union Européenne [2], le Parlement doit être informé quand de telles mesures sont mises en œuvre par l’Union européenne. Ainsi, le 27 décembre 2001, le Conseil a rendu un règlement [3] concernant l’adoption de mesures spécifiques à l’encontre de certaines personnes ou entités, dans le cadre de la lutte contre le terrorisme.
Ce règlement permet de compléter les procédures administratives et judiciaires relatives aux organisations terroristes, opérantes dans l’Union et les pays tiers. Plusieurs notions sont définies dans ce règlement, notamment celles de « fonds et autres avoirs financiers », « services bancaires et autres services financiers », pour permettre la lutte contre les différentes formes de terrorisme. Le règlement prévoit aussi des dérogations pour autoriser le dégel des avoirs dans certains cas spécifiques. Il prévoit la rédaction, la révision et la modification de la liste de personnes, de groupes et d’entités auxquels il s’applique. Cette liste est mise à jour par plusieurs règlements et mesures. En France, de telles mesures ont été renforcées par la loi du 23 janvier 2006, relative à la lutte contre le terrorisme, qui visait notamment à geler les avoirs financiers des organismes soupçonnés de servir des activités terroristes.
Toutefois, certains Etats ont contesté des dispositions de cette politique, et ont considéré que certaines seraient attentatoires à la liberté de la circulation des personnes, capitaux et marchandises. De plus, certains citoyens sont venus contester la mesure de gel des avoirs qui leur a été appliquée.
Une jurisprudence qui a fait vaciller cette législation
La Cour de Justice de l’Union européenne a eu à juger de cela dans l’affaire « Kadi ». En l’espèce, M. Kadi, soupçonné d’être associé d’un bureau terroriste afghan, a souhaité intenter un recours contre le gel de ses fonds qui a été ordonné par l’Union européenne. C’est le Tribunal Pénal International qui a eu à trancher cette affaire en premier en 2005. Il rejette le recours contre cette inscription à la liste des personnes soupçonnées d’avoir un lieu avec une organisation terroriste. Le TPI considère également qu’il n’est pas compétent pour juger du cas de M. Kadi. L’affaire est donc portée devant la CJUE, qui rend un arrêt le 3 septembre 2008. Elle juge que le droit de l’Union européenne est indépendant des résolutions de l’ONU. La CJUE considère que les actes européens doivent pouvoir faire l’objet de contestation par des particuliers, notamment lorsque des atteintes à des droits fondamentaux sont en jeu. La Cour considère que le Conseil n’a pas communiqué au requérant les éléments retenus à sa charge fondant les mesures prises à son encontre. En l’espèce, le requérant, M. Kadi n’a pas pu faire connaître son point de vue, ses droits à la défense ont donc été violés.
Cela remet en cause les modalités d’application des gels de fonds. La Cour considère qu’il faut que l’individu soit rapidement au courant de cette mesure qui lui a été portée, afin qu’il puisse exercer un droit de recours. Dans cet arrêt de 2008, la Cour se borne à statuer sur la forme, et non pas sur le fond. Ainsi, elle ne dit pas si elle considère que ces mesures sont justifiées ou non.
Enfin, elle rend un arrêt, le 18 juillet 2013, en grande chambre. Là, la CJUE confirme sur le fond qu’il est possible d’exercer un contrôle juridictionnel sur de telles mesures. Elle considère également que, en dépit des soupçons portés sur M. Kadi d’avoir un lien avec le bureau afghan d’une organisation terroriste, son implication ne justifie pas l’adoption de mesures visant à geler ses avoirs. Au regard de l’insuffisance d’informations dans le dossier pour le maintien sur la liste, la Cour a donné une réponse favorable au requérant.
De plus, dans l’arrêt du 28 juillet 2008 « Saadi contre Italie », le Conseil doit notifier aux personnes et entités soumises au gel de leurs avoirs des mesures prises à leur encontre. Par ailleurs, le Conseil doit leur énoncer les voies de recours possibles. Les personnes peuvent par exemple demander au Conseil de réétudier sa décision, ou attaque les mesures devant le Tribunal de l’Union européenne.
La nouvelle directive relative au gel des avoirs initiée par la Commission européenne devrait permettre de redonner à l’Union européenne les moyens de poursuivre sa lutte contre le terrorisme en coupant les vivres à ceux qui y participent ou qui le soutiennent. Avec le renforcement de ces mesures, c’est aussi la garanti de recours qui est assuré, respectant ainsi les droits fondamentaux des personnes faisant l’objet de telles mesures.
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