L’exception française : mythe ou réalité ?

Après la déclaration conjointe de Pedro Sanchez et Mark Rutte, premiers ministres espagnol et néerlandais en mars 2021, c’est au tour d’Heiko Maas, le ministre allemand des Affaires étrangères, de se prononcer en faveur d’une abolition de la règle de l’unanimité en matière de politique étrangère. Les réactions n’ont pas manqué. Dont celle de Jean Quatremer, intéressante à divers égards. En premier lieu parce qu’il rend compte depuis plus de trente ans des questions européennes aux lecteurs de Libération et, jusqu’il y a peu, à travers son blog « les Coulisses de Bruxelles » à un large public francophone ainsi qu’au microcosme bruxellois. Ensuite et surtout parce qu’elle émane d’un journaliste que l’on peut difficilement qualifier d’adversaire de la construction européenne. Elle nous semble donc en cela particulièrement emblématique d’un tropisme français qui n’est pas – et de loin – l’apanage des héritiers du gaullisme et des souverainistes de toute obédience ni des seules élites : l’exception française.

Jean Quatremer a bien sûr raison quand il affirme que la France s’est opposée au recours à la majorité qualifiée en matière de politique étrangère, de sécurité et de défense « avec constance, quelles que soient les majorités au pouvoir, et ce, dès la négociation du traité de Maastricht de 1992 qui a donné quelques compétences dans ce domaine à l’Union… ».

Ainsi, selon lui, « (la France) est le seul pays (membre de l’UE) à avoir une vision globale du monde, des intérêts à défendre dans la plupart des pays de la planète et, surtout, une armée à peu près digne de ce nom. » Le ton est donné. Mais qu’en est-il réellement ?

« Une armée (à peu près) digne de ce nom »

Il convient de jauger ce bras armé de la France à sa juste mesure. La comparaison avec les armées des autres Etats membres de l’Union a une pertinence toute relative. La plupart de ces armées sont en effet paramétrées non pas eu égard à leur capacité à défendre seule leur propre pays mais comme parties d’une organisation, l’OTAN, qui assure la défense de l’ensemble des pays qui en font partie.

Il est indéniable qu’il existe une volonté forte, au moins depuis l’irruption, en 1958, du général de Gaulle au sommet de l’Etat français, de paramétrer l’armée française afin qu’elle soit en mesure de défendre le territoire français contre les menaces extérieures ou, à tout le moins de « tenir son rang » [1]. Cependant, la concrétisation de cette volonté est plus discutable.

Dans un article remarquable, Illusions d’autonomie : pourquoi l’Europe ne peut assurer sa sécurité si les États-Unis se retirent [2], Hugo Meijer et Stephen G. Brooks montrent que, tant d’un point de vue politique que militaire, les Européens, France incluse donc, ne seraient pas en mesure d’assurer leur défense sans le concours des Américains. [3] Laissons de côté la dimension politique de la problématique – nous y reviendrons plus loin -, pour nous pencher sur la dimension militaire.

Comme le soulignent les auteurs, la maîtrise par la Russie de la stratégie A2/AD « déni d’accès et interdiction de zone » [4] implique pour les pays d’Europe de disposer en cas d’invasion d’une « capacité de résistance terrestre – et donc de moyens terrestres » [5]. Les chiffres sont, de ce point de vue, sans appel : les cinq grands pays de l’Union (Allemagne, Espagne, France, Italie et Pologne) comptaient quelques 11 500 chars en 1990 pour 1 500 aujourd’hui. La Russie en compterait à elle seule quelques 2 600 [6] en 2020.

Mais la faiblesse européenne ne s’arrête pas là. Dans le domaine crucial du « Commandement, Contrôle, Communications, Informatique (C4) Intelligence, Surveillance et Reconnaissance (ISR) » ou C4ISR [7], les pays de l’Union ne tiennent pas la comparaison avec la Russie. Les auteurs prennent comme indicateur de la maîtrise de cet outil, le nombre de satellites militaires des divers pays. Ici aussi les chiffres sont sans appel : Etats-Unis : 209 ; Russie : 104 ; pays de l’UE : 34, dont 12 pour la France.

Cette faiblesse était déjà manifeste lors de l’intervention franco-britannique en Libye en 2011. Les auteurs rappellent que les « Etats-Unis ont dû fournir des capacités critiques telles que le ravitaillement en vol, la suppression des défenses aériennes ennemies, le renseignement, l’acquisition de cibles et la reconnaissance  » [8]. Pour les mêmes raisons, celles des limites des capacités d’intervention autonome des armées européennes, y compris donc celles des armées « à peu près dignes de ce nom » (sic), le Président François Hollande s’est vu contraint en 2013 de renoncer à intervenir en Syrie après la volte-face du Président Obama.

Par ailleurs, dans l’hypothèse d’un retrait américain du continent européen, nous assisterions, selon Meijer et Brooks, à d’importants repositionnements. La menace russe, considérée comme prioritaire, amènerait à un rapprochement entre l’Allemagne et le Royaume-Uni tandis que la France continuerait à donner la priorité à ses « intérêts » méditerranéens au prix d’ « accommodements raisonnables » avec la Russie.

Si cette option est d’un point de vue militaire relativement [9] plausible en raison de la force de dissuasion nucléaire française, toute la question est de savoir si elle est politiquement tenable. Il est en effet hautement improbable que l’Union européenne survive à un tel scénario. À moins de mettre en doute qu’un des principaux objectifs stratégiques du Président Poutine ne soit, parallèlement à la restauration des frontières de l’empire russe, la désintégration de l’Union européenne comme amplement démontré par le soutien apporté par le Kremlin au Brexit, à l’exaspération de la question catalane, aux mouvements souverainistes français, italiens, etc., il ne fait guère de doute que le Kremlin aurait déjà mené à « bien » une « opération de sauvegarde » de Russophones vivant dans un des pays baltes, entraînant par là même l’implosion de l’Union européenne. Les conséquences économiques seraient également particulièrement violentes. La fin de l’euro entraînerait une explosion du spread des pays du sud, France comprise. Avec un endettement public déjà largement hors de contrôle, les conséquences en termes budgétaires seraient désastreuses.

Une première conclusion devrait donc s’imposer. Il n’existe pas pour les pays de l’Union européenne, d’alternative à l’OTAN et donc à l’implication américaine dans la défense du continent européen à court et moyen termes.

Pourtant, pour une grande partie des élites mais aussi de l’opinion publique française, les intérêts vitaux de la France ne sont pas menacés par la Russie. Les autorités françaises continuent à raisonner en termes de menaces comme si la France jouait seule dans le concert des nations européennes et comme si elle pouvait « vivre » et se déployer sans une Union qui est, de loin, son premier partenaire économique et commercial et un puissant instrument de défense et de promotion de ses intérêts commerciaux sur la scène mondiale. Ainsi, pour de nombreux Français, la cohésion de l’Union qui serait mise à mort par l’annexion d’une partie du territoire d’un pays balte ne constitue pas un intérêt vital pour leur pays et la clause d’assistance mutuelle en cas d’agression armée sur le territoire d’un État membre à laquelle la France est tenue en vertu du Traité de l’Union, en son article 14 §7, ne semble pas avoir de valeur prégnante.

Valeurs françaises et intérêts français

La question des intérêts et des valeurs mérite également que l’on s’y arrête. Sans remonter jusqu’à l’expédition de Suez de 1956, depuis le traité de Maastricht et l’instauration du pilier de politique étrangère et de sécurité commune en 1992, la politique étrangère de la France, en particulier lorsqu’elle s’accompagna d’une intervention militaire, ne fut pas toujours exemplaire en termes de valeurs, ni visionnaire en termes de défense de ses intérêts. Que l’on songe à l’approche mitterrandienne face à la question yougoslave (il faut attendre l’élection à la présidence de la République de Jacques Chirac en mai 1995 pour que la position française change) au nom de l’alliance franco-serbe de la Première Guerre mondiale, ou à l’Opération turquoise sur fond de génocide des Tutsis au Rwanda au motif de faire barrage à des mires anglo-saxonnes sur l’Afrique francophone. Plus près de nous, la vision du monde sous-tendue par l’aventure Sarkozy-Cameron en Libye, y compris dans sa dimension plus franco-française, pose également question, notamment de par ses indiscutables effets induits dans l’ensemble de la zone sahélienne.

Ces trois opérations extérieures françaises (OPEX) – en ex-Yougoslavie, au Rwanda et en Libye – n’ont pas été choisies au hasard. Il s’agit de trois interventions majeures où le rôle politique (et militaire) de la France fut de premier plan, voire déterminant.

La fin de l’opération Barkhane

Si 60 ans après les indépendances des anciennes colonies africaines, la fin de l’opération Barkhane n’est pas le chant du cygne de la Françafrique, elle est certainement révélatrice de profondes mutations dans la région ainsi que dans l’ancienne métropole. Elle est le signe que la France a perdu dans certains pays d’Afrique de l’Ouest cette capacité de mobiliser (et d’imposer) des relais politiques en mesure d’assurer une certaine forme de stabilité étatique. Elle est aussi une manifestation de la baisse relative de l’importance de l’Afrique de l’Ouest pour l’économie française, et de l’affaiblissement subséquent au sein de la classe politique et étatique du lobby « africain », y compris de quelques champions du capitalisme de connivence. Elle est enfin le reflet d’une difficulté - commune aux autres pays européens -, celle d’appréhender politiquement les nouvelles menaces à la sécurité.

Car, à moins de considérer que l’approvisionnement en uranium ou en produit pétroliers dépende de la possession d’une armée « digne de ce nom » - mais alors qu’en serait-il de tous ces États européens qui ne peuvent y prétendre ? -, et nécessiterait une politique étrangère particulière, il résulte que les intérêts français sont fondamentalement semblables à ceux des autres pays membres de l’Union européenne. Et si les intérêts (et valeurs) sont similaires, les menaces en termes de sécurité devraient l’être également.

Il est un secteur où la France a une approche partiellement différente de celle des autres pays membres de l’Union européenne, celui de l’industrie de l’armement. Il s’agit d’un domaine économique où, pour des raisons évidentes, le rôle de l’État est, par définition, extrêmement prégnant. Il l’est plus encore en France où l’État est souvent partie au capital des entreprises concernées. S’il ne fait aucun doute que les structures étatiques allemandes, italiennes ou espagnoles apportent leur soutien à leurs entreprises d’armements, y compris au moyen d’ « accommodements raisonnables » en matière de politique étrangère, dans le cas français, les structures étatiques sont totalement au service de ces entreprises, configurant par là un cas de figure où la politique étrangère n’est plus assortie (éventuellement) de la vente d’armements, mais plutôt celui où c’est la vente des armements qui détermine la politique étrangère [10]. Les dangers que recèle une telle approche sont évidents. L’alternative à cette dépendance à l’exportation l’est aussi : la création d’un marché européen de l’armement et l’européanisation des industries [11] productrices.

Disjoindre politique de défense et politique de sécurité

Une reconnaissance de la communauté des menaces, un constat partagé quant à l’impossibilité pour les pays de l’Union européenne d’assurer leur défense en cas de retrait des États-Unis du continent et la nécessité pour les pays d’Europe de continuer à fonder leur politique de défense sur leurs armées respectives et sur leur appartenance à l’OTAN, constituent des conditions sine qua non pour que l’Union assume ses responsabilités en matière de politique étrangère et de sécurité.

Pour ce faire, il parait essentiel de disjoindre, indépendamment de l’ordre de priorité que leur attribuent les différents États membres, les menaces qui relèvent de la politique de défense, de celles qui relèvent de la politique de sécurité de l’Union et de ses États membres. Du premier domaine relèvent les régimes russe, chinois et, dans une certaine mesure, turc.

Toutes les autres menaces - terrorisme transnational, prolifération des armes de destruction massive, instabilité au Moyen-Orient et en Afrique du Nord (MENA), États défaillants, etc. – sont communes à tous les États membres même si ceux-ci les rangent à des degrés divers en termes de priorité. Elles devraient d’autant plus relever de la politique de sécurité de l’Union que ces menaces ne relèvent à proprement parler ni de la politique de défense stricto sensu ni des finalités de l’OTAN. Il en va de même pour la politique de l’énergie qui est aussi, à maints égard, une question de sécurité. Nord Stream 2 docet.

« Une structure institutionnelle efficace »

Sur base de cette distinction, est-il possible de créer « une structure institutionnelle efficace [12] » ? Certes, le « problème constitutionnel » invoqué par Jean Quatremer existe, mais au même titre qu’il existait lors des mises en commun de compétences dans les autres domaines régaliens que sont la justice (Cour de Luxembourg, Cour de Strasbourg), les affaires intérieures (Schengen) ou la monnaie unique (euro). Ni plus ni moins.

« On n’imagine pas l’Allemagne, par exemple, envoyer ses soldats au front à la suite d’une décision européenne » (Jean Quatremer). Nul besoin de l’imaginer. La condition de succès d’une politique européenne de sécurité digne de ce nom est en effet strictement liée à la nature européenne de ses instruments de mise en œuvre, y compris l’armée européenne commune. Celle-ci ne peut donc être la somme de contingents nationaux mais doit être l’instrument des Etats membres « ensemble » dans l’acception que lui donne Luuk Van Middelaar, de tous et d’aucun d’entre eux. Elle doit donc être créée ex novo et être composée d’officiers et de soldats européens.

La fausse question du Conseil européen de sécurité

La litanie en la matière est récurrente : il n’y aurait pas de politique étrangère et de sécurité européenne possible sans un Conseil de Sécurité européen modelé sur le Conseil de Sécurité des Nations Unies. À l’image de cette institution onusienne, érigée pour l’occasion en parangon d’efficacité et de démocratie supranationale alors qu’elle n’est en réalité qu’une chambre de neutralisation mutuelle garantie, dans un tel scénario seuls les « grands » États de l’Union, auraient un droit de veto. On remplacerait ainsi le droit de veto existant de facto - le vote à l’unanimité - par un droit de veto formel pour happy few. Nul besoin d’être grand clerc pour deviner l’enthousiasme que cette proposition faite en son temps par Nicolas Sarkozy a suscité chez les États qui ne pourraient en faire usage.

Pourtant, en la matière, il est inutile de chercher midi à quatorze heures. Le Conseil européen de Sécurité existe déjà : c’est le Conseil européen des Chefs d’État et de gouvernement. Il a même démontré lors de l’annexion de la Crimée et l’occupation du Donbass par la Fédération de Russie la capacité de l’Union, certes insuffisante, à réagir et à agir en imposant des sanctions contre l’État agresseur.

Du reste, dans un scénario de coopération renforcée qui verrait la participation dans un premier temps de 19 États membres [13] et où les décisions seraient prises à la majorité qualifiée (55 % des États membres représentant au moins 65 % de la population des États participant à la coopération renforcée), sept États parties à la Coopération ou l’Allemagne et la France conjointement pourraient bloquer une décision, constituant par là-même un solide antidote à toute décision aventureuse.

Plus circonscrite que la proposition de Pedro Sanchez, Mark Rutte et Heiko Maas d’abolir la règle de l’unanimité en matière de politique étrangère, une coopération renforcée ayant pour objet la création d’une politique européenne de sécurité commune autour et à partir de la création d’une armée commune [14] pourrait constituer le premier pas d’un processus de construction d’une politique étrangère réellement commune.

L’épouvantail Orbán

On peut raisonnablement douter que Viktor Orbán soit en mesure de bloquer une initiative portée par un groupe de pays de cette importance, a fortiori si l’on conçoit que les pays, comme le sien, qui ne seraient pas parties à la Coopération renforcée participeraient aux travaux du Conseil de sécurité de l’Union, à l’exception du droit de vote pour les questions afférentes à la coopération renforcée.

Dissocier la politique de défense qui resterait du domaine de compétence des États membres et de l’OTAN, et la politique de sécurité qui deviendrait matière et compétence communes, n’empêche pas d’imaginer les retombées que l’une pourrait avoir sur l’autre. Ainsi, par exemple, l’établissement dans les pays baltes des bases de l’une des trois divisions d’intervention rapide de l’Union ne manquerait pas d’avoir une signification également du point de vue de la défense. De même, l’installation d’une base aéronavale à la Réunion, aurait eu égard aux ambitions qu’une puissance hostile pourrait nourrir à l’égard des îles Éparses, un rôle plus dissuasif que le statut de réserve naturelle qui leur a été récemment dévolu, tout comme un groupe aéronaval basé à Thessalonique serait susceptible de calmer les ardeurs du Président Erdogan en mer Égée bien mieux qu’une clause de défense mutuelle ou un partenariat stratégique entre la France et la Grèce.

En outre, dans une perspective de création, à terme, d’une politique européenne de défense (plus) autonome, cette politique européenne de sécurité donnerait du temps au temps, en permettant à l’Union de :
– créer et rôder une chaîne de commandement politique et militaire ;
– instaurer un lieu générateur de confiance entre les États membres ;
– fournir, sur base des multiples synergies possibles entre l’armée commune et les armées nationales qui le souhaiteraient, un outil de mise à niveau des armées nationales dans des domaines cruciaux tels que le C4ISR ;
– partager les dépenses de conception, de réalisation et de maintenance d’instruments de sécurité et de défense particulièrement onéreux (satellites, etc.) ;
– renforcer l’européanisation des industries de l’armement ;
– concourir à la sécurité dans le Pacifique.

À un moment où tout laisse craindre que Vladimir Poutine n’abandonnera ni son objectif de réintégrer l’Ukraine et la Géorgie dans son « espace russe », ni celui de faire imploser l’Union européenne, à un moment où l’on assiste à une mutation totalitaire et impérialiste du régime dictatorial chinois accompagnée par une impressionnante montée en puissance de son appareil militaire, toute tentation d’un retour au vieil ordre westphalien en Europe serait suicidaire pour tous ses États, sans exception.

Et s’il est incontestable que le général de Gaulle avait le génie pour « survaloriser ses forces », c’était à l’abri du parapluie de l’OTAN et d’une puissance américaine concentrée sur la seule menace soviétique. Aujourd’hui, alors que nous assistons à la soudure d’une alliance qui s’annonce durable entre les deux puissances impérialistes chinoise et russe, le temps est venu que l’Union européenne et ses États membres apportent « ensemble » une réponse à l’interrogation du Président Kennedy : « ne vous demandez pas ce que les États-Unis feront pour vous, mais plutôt ce, qu’ensemble, nous pouvons faire pour la liberté de l’Homme » [15].