Le Conseil européen : ennemi ou allié d’une Europe de la défense ?

La défense est sans doute le domaine le plus étatique qui puisse exister, l’Etat est lié à l’armée, c’est le cas de la France où l’État émerge sous Louis XIV en même temps qu’une armée nationale de métier organisée rationnellement est créée. C’est le cas de l’Allemagne et de l’Italie où l’unification se fait au prix de la guerre et donc de la constitution d’une armée nationale. Cet implacable constat s’opère de manière plus contemporaine, ainsi, c’est aussi de la guerre que sont nés les nouveaux États des Balkans et c’est l’armée qui a, là aussi, constitué le premier élément d’appartenance nationale et de souveraineté. En poussant cette logique encore plus loin, on pourrait ajouter que l’Union européenne est également née de deux guerres mondiales et que l’une de ses premières politiques communautaires aurait dû concerner le domaine de la défense au travers de la Communauté Européenne de Défense (CED) pensée dès 1950.

La France en porte-drapeau d’une Europe de la défense au Conseil européen

Plus de 70 ans après, où en est-on de la défense européenne ? Celle-ci n’est qu’à un état d’embryon même si sa réalisation s’accélère. Ce n’est pourtant pas le fait d’une politique communautaire mais bien des gouvernements nationaux, désireux d’impulser ce changement. La présidence d’Emmanuel Macron en France a par ailleurs marqué un tournant dans l’histoire de la défense européenne. Historiquement plutôt hostile à un tel projet, la France en est désormais le porte-étendard principal. Le discours de la Sorbonne du 26 septembre 2017 a posé des bases claires et extrêmement ambitieuses pour construire une souveraineté européenne en matière de défense. Se doter d’une force commune d’intervention, d’un budget de défense commun, d’une doctrine commune, mettre en place un fonds européen de défense, une initiative européenne de défense, créer une académie européenne du renseignement, jamais des objectifs si ambitieux n’avaient été énoncés par un chef d’Etat ou de gouvernement français voire même européen.

Un acteur institutionnel dispose de la clé qui ouvrirait la porte d’une Europe de la défense, cet acteur, il est intergouvernemental, c’est le Conseil européen. Doté par l’article 15 du TUE du pouvoir d’impulsion et d’orientation de la politique européenne, le Conseil européen a pris une importance croissante dans l’architecture institutionnelle européenne jusqu’à se voir reconnaître le statut d’institution par le traité de Lisbonne en 2007. Si le Conseil européen dispose de limites certaines notamment de par son caractère même d’institution intergouvernementale, il s’impose néanmoins comme le moteur de l’intégration européenne en temps de crise.

Or, l’absence d’une défense européenne, aujourd’hui encore plus qu’hier, constitue une faille structurelle de l’Union et pourrait devenir une crise en cas d’urgence. Il est intéressant de constater qu’à mesure que le Conseil européen gagnait en importance, l’embryon d’armée européenne se développait également en parallèle. Le traité de Maastricht instaura la Politique Étrangère et de Sécurité Commune (PESC) à la suite de la déclaration de Petersberg de 1992. Puis, le traité de Lisbonne créa sur les ruines de la Politique européenne de sécurité et de défense (PESD) initiée par le sommet franco-britannique de Saint-Malo, la Politique de sécurité et de défense commune (PSDC). Un poste de Haut représentant de l’UE pour les Affaires étrangères et une agence, le Service européen pour l’Action Extérieure (SEAE) virent également le jour à cette même occasion. Un premier constat s’impose : la défense européenne a été et reste un domaine intergouvernemental. C’est de l’initiative des États membres que la défense européenne avance étant fortement liée aux volontés des gouvernements soit principalement, le Conseil européen et secondairement, le Conseil de l’UE.

Les gouvernements comme impulsion, le fédéralisme comme horizon

On pourrait regretter l’absence d’une vraie armée européenne, fédérale, sur le modèle de la BCE, avec un budget clair, des moyens disponibles et un leadership indépendant, légitime et efficace. En effet, l’intergouvernemental dans le domaine des affaires étrangères pose plusieurs problèmes : quasi-impossibilité de parler d’une seule voix, soumission aux contextes politiques nationaux, lenteur des décisions politiques créant in fine une ambiance terriblement anxiogène. La crise ukrainienne, les menaces russes sur les pays baltes et les visions hégémoniques d’Erdogan n’en fournissent que de trop beaux exemples confirmant l’adage selon lequel « l’Union est toujours en retard d’une crise ».

Néanmoins, c’est de l’initiative des gouvernements que s’est faite et continue de se faire l’Europe. L’Initiative européenne d’intervention créée en 2018 permet aux Etats qui le souhaitent d’aller plus loin en matière de défense commune. Ainsi, l’Allemagne, la Belgique, le Danemark, l’Espagne, l’Estonie, la Finlande, la France, les Pays-Bas et le Portugal se sont lancés dans une européanisation tant formelle qu’informelle de leur modes de fonctionnement. L’appui de l’Agence Européenne de Défense (AED) créée en 2004 et du SEAE pourrait à terme permettre de communautariser ces pratiques intergouvernementales. Enfin, on ne désespère pas de voir un jour le Conseil européen nommer une seule et même personne à sa tête et à la tête de la Commission, rien ne s’y oppose en droit, faisant parler l’Europe d’une seule voix à l’international.

La crise sanitaire et économique de 2020 qui a fortement touchés les économies du « vieux continent » pourrait aussi constituer un effet d’aubaine contraignant les gouvernements, de moins en moins enclins à engloutir des fortunes dans l’entretien de leurs armées, à mettre en commun leurs dépenses militaires car n’oublions pas que chaque fois que les gouvernements ont donné du pouvoir à l’Europe c’est parce qu’ils avaient un intérêt à le faire, or, jamais autant qu’aujourd’hui, cet intérêt de mettre en commun la défense européenne, n’a été si manifeste.