Réunis en Conseil européen informel vendredi 23 février, les 27 chefs d’Etat et de gouvernement de l’Union (sans le Royaume-Uni qui est sur le départ) devaient décider du processus électoral, et notamment de l’intendance institutionnelle pour la Commission européenne de 2019, Jean-Claude Juncker ayant annoncé qu’il ne se représenterait pas pour la prochaine législature européenne.
Spitzenkandidat - un essai réussi en 2014
Après le refus des listes transnationales par le Parlement européen, c’est un nouveau revers pour les fédéralistes européens qui s’inquiètent de l’incompréhension des chefs d’Etat et de gouvernement européens. Alors que chaque gouvernement veut lancer un renouveau européen, comment peut-on insuffler un vent de démocratie pour l’Europe en restant coincé sur des échelles nationales qui s’imbriquent dans une logique intergouvernementale, sans écouter la volonté des peuples européens ? En effet, après le premier essai réussi des Spitzenkandidaten en 2014, le Conseil européen a refusé son automaticité pour 2019.
Le principe des Spitzenkandidaten (tête de liste) dont le terme allemand devient langage courant dans le jargon européen revêt le processus selon lequel la tête de liste du parti majoritaire aux élections européennes devient Président de la Commission européenne. Initié pour la première fois lors des élections européennes de 2014, le principe a ainsi permis l’élection indirecte de Jean-Claude Juncker à la tête de l’exécutif européen. Le Parlement européen s’est de nouveau prononcé en faveur de ce principe de désignation plus démocratique que la simple nomination des chefs d’Etats et de gouvernement lors de sa dernière session plénière de février. Outre le fait que le chef de l’exécutif européen est directement issu de la majorité du Parlement, il revêt le caractère d’élection indirecte par les citoyens européens. Ainsi comme dans un régime parlementaire classique, le chef du gouvernement émane de la majorité qu’il s’est constituée au Parlement européen.
Cependant, les majorités au Parlement européen sont fluctuantes au gré des clivages sur les questions européennes. L’histoire de la construction européenne laisse bien souvent percevoir des grandes coalitions composées des partis pro-européens de droite et de gauche classiques. Le principe des Spitzenkandidaten doit donc, comme le souligne Angela Merkel, voir une majorité au sein d’une coalition européenne qui ne compose pas nécessairement le parti qui a remporté avec le plus fort pourcentage les élections européennes. En revanche, il doit nécessairement être tête de liste du parti avec la plus forte majorité relative de l’alliance majoritaire négociée au Parlement. Concrètement, il se pourrait qu’une coalition de circonstance renverse le parti qui remporte les élections européennes comme dans la plupart des démocraties parlementaires.
Une ambiguïté dans le Traité de l’Union européenne
« Le traité est très clair sur la compétence autonome du Conseil européen » dans la désignation du Président de la Commission européenne a déclaré Donald Tusk. Si selon ses termes, la clarté ne fait aucun doute, l’interprétation du Parlement européen en est tout autre depuis le lancement de la campagne pour les Européennes de 2014. L’article 17 du Traité sur l’Union européenne (TUE) dispose en effet dans son alinéa 7 : « En tenant compte des élections au Parlement européen […] le Conseil européen, statuant à la majorité qualifiée, propose au Parlement européen un candidat à la fonction de président de la Commission. Ce candidat est élu par le Parlement européen à la majorité des membres qui le composent. »
L’ambigüité de cet article n’est plus à refaire quant au processus de désignation - est-ce une nomination qui émane du Conseil européen ou les partis politiques européens qui choisissent un candidat que le Parlement européen adoube ? La volonté des rédacteurs du traité était plutôt limpide à l’origine, les dirigeants des pays européens ayant toujours voulu garder la mainmise sur le processus de désignation du Président de la Commission européenne. Ils désignent le candidat et soumettent ensuite la proposition au Parlement européen qui l’élit légitimement. Pas de recrutement nominatif de la part des députés qui ne peuvent choisir leur propre candidat selon l’interprétation retenue par le Conseil européen. Cependant, la notion « en tenant compte des élections européennes » peut également être interprétée de manière extensive, confiant un rôle plus important aux partis européens qui font campagne pour les élections du Parlement et donnant un rôle de second plan à la nomination formelle par les chefs d’Etat et de gouvernement. Dans tous les cas, c’est au Parlement européen d’élire en dernier ressort le Président de la Commission, chose que les chefs d’Etat et de gouvernement semblent avoir oubliée.
Le scepticisme macronien
Emmanuel Macron lui-même s’est montré sceptique sur le principe des Spitzenkandidtaten. Il est vrai que son parti La République en Marche n’a pas encore rejoint de groupe politique européen après avoir fait imploser le système des partis français. Pour autant, les tractations à l’échelle européenne ne sont pas si simples. Faut-il rejoindre l’Alliance des libéraux et des démocrates européens (ALDE) autour de Guy Verhofstadt, créer un grand En Marche européen ? L’espoir européen suscité par le Président de la République ne cesse de créer des émules parmi les politiques européens qui se référent souvent au succès électoral du candidat Macron. Ciudadanos en Espagne, les sociaux-démocrates italiens, Sebastian Kurz en Autriche, Leo Varadkar en Irlande, nombreux sont ceux en Europe prenant exemple sur la stratégie électorale d’Emmanuel Macron.
Dans ce contexte, il est sans doute difficile pour le Président de la République de voir les Spitzenkandidaten comme une issue favorable pour le scrutin européen. Ne disposant pas d’influence politique dans l’hémicycle européen, l’issue de voir un candidat porté par la République en Marche gagner les élections européennes est incertaine. Le Parti populaire européen (PPE) conserve effectivement une large majorité relative qu’il compte renouveler en 2019, conservant ainsi les chances de voir son Spitzenkandidat obtenir la Présidence de la Commission européenne. Or pour renouveler le système européen qu’il appelle de ses vœux, promouvoir les Spitzenkandidaten équivaut à donner un chèque en blanc aux conservateurs, ce qui ne laisse aucune marge de manœuvre à Emmanuel Macron pour influer sur la désignation du futur Président de la Commission européenne, d’où son scepticisme. Jouant de l’intergouvernementalisme ambiant, Emmanuel Macron ne prend donc pas en compte l’intérêt général européen.
Alors pourquoi faut-il conserver le système des Spitzenkandidaten ?
Les partis européens doivent cependant aller bon gré mal gré contre la tendance insufflée par les 27 chefs d’Etat et de gouvernement. Voyant les tendances nationalistes s’ébruiter dans leur pays, ces derniers font face à un immobilisme qui ne peut que nuire à la construction européenne démocratique que nous voulons. Le principe des Spitzenkandidaten n’est pas parfait - il a le mérite cependant de montrer un visage européen lors de la campagne pour les élections européennes et ainsi de donner aux citoyens européens la possibilité d’élire indirectement leur Président à la Commission européenne. Il revêt un caractère parlementaire comme tout modèle parlementaire où le chef de gouvernement est issu de la majorité. Jean-Claude Juncker, le Président actuel de la Commission européenne, a souligné que le Parlement sera de toute manière consulté dans la procédure. Que cela serve d’avertissement pour le Conseil européen qui ne doit pas négliger le pouvoir du Parlement européen dans cette désignation. Il élit le Président de la Commission européenne et peut même - sous certaines conditions difficiles à réunir - voter une motion de censure à l’égard de l’exécutif européen.
Il est grand temps d’insuffler un véritable nouvel élan de démocratie en Europe : octroyons un vrai système électoral de désignation de la Commission européenne selon un régime fédéral parlementaire. Supprimons le pouvoir du Conseil européen qui décide dans le huis clos en ne voulant pas se lier les mains de peur de ses électorats nationaux. La meilleure manière de décider au niveau européen est de garder une liberté d’esprit - un gouvernement européen choisi démocratiquement par les Européens et issu de la majorité élue au Parlement européen. C’est aux électeurs européens qu’il revient de trancher pour le candidat qu’ils jugent le mieux placé pour diriger l’exécutif européen, en aucun cas aux chefs d’Etat et de gouvernement.
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