Offshore Handling nun auch in der EU?

Was ist die Externalisierung von Asyl? Das australische Modell

Seit fast 11 Jahren erregt Australiens Offshore Handling internationales Aufsehen. Von einigen wird die Praxis als vorbildliches Verhalten gelobt, von anderen als Verstoß gegen die Menschenrechte angeprangert. Am 13. August 2012 führte die australische Regierung eine Migrationspolitik ein, die darin besteht, in Australien ankommende Asylbewerber*innen in ausländische Auffanglager zu schicken. Papua-Neuguinea und Nauru sind die beiden Zielländer. Nauru etwa, ist eine kleine und abgelegene Insel 4500 km von Australien entfernt; ihre Fläche beträgt 21 km2, etwas kleiner ist als der Frankfurter Flughafen also.

Die Maßnahme zielt direkt darauf ab, Asylbewerber*innen davon abzuhalten, das Land zu erreichen und sie zu entmutigen die Migration anzutreten. Nach den jüngsten Angaben des australischen Flüchtlingsrats wurden 4 183 Personen in Offshore-Haftzentren untergebracht. Verschiedene Menschenrechtsorganisationen haben die unmenschlichen Bedingungen dieser Praktiken kritisiert, die zum Selbstmord von sieben Personen und zu traumatischen Erfahrungen für Tausende von Menschen, darunter viele Kinder, geführt haben. Solche Maßnahmen verstoßen gegen internationales Recht, welches besagt, Internierungslager für Migrant*innen sollten „nicht als Strafe eingesetzt werden, sondern eher eine außergewöhnliche Maßnahme des letzten Mittels sein, um ein legitimes Ziel zu erreichen“, erklärt ein Bericht von Human Rights Watch. Die Organisation hebt hervor, dass Erwachsene so kurz wie möglich festgehalten werden und Kinder überhaupt nicht in Gewahrsam genommen werden sollten. Im März 2022 betrug die durchschnittliche Verweildauer in diesen Zentren jedoch 700 Tage, wie aus Daten des australischen Innenministeriums hervorgeht.

Haftdauer in den Offshore Lagern Quelle: Australisches Innenministerium

Der Internationale Strafgerichtshof und das UNHCR haben das australische Modell verurteilt, da Asylbewerber*innen über lange Zeiträume inhaftiert und unter Bedingungen gehalten werden, die eine Gefahr für ihre körperliche und geistige Gesundheit darstellen. Abgesehen von den damit verbundenen Menschenrechtsverletzungen hat sich das Modell als ineffektiv und extrem teuer erwiesen. Human Rights Watch schätzt den Preis für die Inhaftierung einer einzigen Person auf 3,4 Millionen AUD (2,08 Milliarden Euro). Villads Zahle, Leiter der Kommunikationsabteilung des European Council on Refugees and Exiles (ECRE), erklärt, warum die Kosten so hoch sind. „Australien war in der Lage, verarmten Pazifikstaaten in seiner unmittelbaren Nachbarschaft finanzielle Anreize für die Aufnahme von Menschen zu bieten. Dieses Modell war extrem teuer - viel teurer als die bloße Bearbeitung von Asylanträgen in Australien - und hat zu einer Reihe von Menschenrechtsverletzungen sowie zu anhaltender grundlegender Grausamkeit geführt“. Und doch scheint die Grundidee überall auf der Welt Nachahmer zu finden.

Offshore Handling von Migrant*innen: Kann das auch in der EU passieren?

Die Kritik hat andere Regierungen nicht davon abgehalten, sich an der australischen Migrationspolitik zu orientieren. In Europa hat das australische Modell Länder inspiriert, für die die Migrationspolitik eine Priorität darstellt. Dänemark war das erste Land, welches das Thema so diskutierte, dass es die Offshore Umsiedlung von Asylbewerber*innen in Erwägung zog. Im Juni 2021 verabschiedete die dänische Regierung ein Gesetz, das die Möglichkeit vorsieht, Asylbewerber*innen für die Dauer der Prüfung ihres Falles in Drittstaaten außerhalb der EU umzusiedeln. Dem Gesetz zufolge würde dies bedeuten, dass das gewählte Drittland die Asylanträge prüfen kann und der/die Antragsteller*in dort möglicherweise Zuflucht findet.

In dem 2021 verabschiedeten Gesetz wurde nicht festgelegt, welches Land das Zentrum beherbergen oder den Antragsteller*innen den Flüchtlingsstatus zusprechen würde. Es wurde die Möglichkeit erörtert, Haftzentren in Ruanda zu eröffnen, doch seit dem Amtsantritt der neuen dänischen Links-Rechts-Regierung unter Führung der Sozialdemokraten im Dezember 2022 sind die Gespräche mit dem afrikanischen Land ausgesetzt worden. Die neue dänische Regierung hat die gleichen Ambitionen wie ihre Vorgängerin, will aber ein anderes Verfahren anwenden und in Zusammenarbeit mit anderen Ländern ein Aufnahmezentrum außerhalb Europas einrichten.

Dem Beispiel Dänemarks folgend, hat das Vereinigte Königreich Anfang März letzten Jahres ein Gesetz über illegale Einwanderung (Illegal Migration Bill) vorgeschlagen. Das Gesetz, das sich stark an der australischen Flüchtlingspolitik orientiert, sieht eine strengere Handhabung der Migration vor. Sollte der Gesetzentwurf vom Parlament verabschiedet werden, würden alle Asylbewerber*innen, die ohne Visum in das Vereinigte Königreich einreisen, als „illegal“ eingestuft, was es ihnen wiederum unmöglich machen würde, Schutz zu beantragen. Das vorgeschlagene Dokument sieht unter anderem vor, dass jede*r, der „illegal“ im Vereinigten Königreich einreist, in sein Herkunftsland oder einen „sicheren“ Drittstaat zurückgeschickt werden kann. Wie Dänemark hat auch das Vereinigte Königreich Verhandlungen mit Ruanda aufgenommen und sogar einen Plan zum Bau von mindestens 1.000 Häusern, für die in das zentralafrikanische Land geschickten Asylbewerber*innen auf den Weg gebracht, falls die fünfjährige Prüfung des Plans von den Gerichten genehmigt wird. Während die Gerichtsverfahren noch laufen, sind alle Flüge nach Ruanda, die dem Zweck der Abschiebung dienen, verboten.

Mit dem erklärten Ziel, „der illegalen Einwanderung in das Vereinigte Königreich Einhalt zu gebieten“ und „die Abschiebung derjenigen zu beschleunigen, die kein Recht haben, sich hier aufzuhalten“, müsste der Gesetzentwurf vom Parlament verabschiedet werden, um in Kraft zu treten. Bislang ist der Gesetzesentwurf bei Flüchtlingsorganisationen und internationalen Persönlichkeiten auf erheblichen Widerstand gestoßen. Die Menschenrechtskommissarin des Europarats, Dunja Mijatović, äußerte sich kürzlich in einem Schreiben an das Unter- und Oberhaus zum „Illegal Migration Bill“ besorgt darüber, was die Verabschiedung des Gesetzes für das Wohlergehen von Migranten und die Einhaltung „etablierter und grundlegender Menschenrechtsstandards“ bedeuten könnte.

Nächste Schritte

Die Verabschiedung des Gesetzes hängt auch von einem internationalen Abkommen über die legalen Einreiserouten nach Großbritannien und die Frage der Rückführung ab. Wichtig sind zum einen die bilateralen Beziehungen zwischen Frankreich und dem Vereinigten Königreich, da der Ärmelkanal die häufigste Route ist, über die Migranten versuchen, die Insel zu erreichen. Andererseits müssen die Europäische Union und ihre Rechtslage berücksichtigt werden. In diesem Zusammenhang sprach Frankreichs Innenminister Gérald Darmanin davon, wie wichtig es sei, dass die „Europäische Kommission, Großbritannien und natürlich die [EU-]Mitgliedstaaten“ eine gemeinsame Vereinbarung zu diesem Thema träfen. Sowohl die dänischen als auch die britischen Pläne sind die weitreichendsten, die ein Land in Europa je unternommen hat, um die Asylbearbeitung auszulagern. In geringerem Umfang gibt es gescheiterte Ideen und Pläne, die in den letzten Jahren aus Ländern wie Israel oder Österreich kamen, von denen einige nach den jüngsten Entwicklungen etwas an Zugkraft gewonnen haben, sagt Villads Zahle. Ihm zufolge sind diese Externalisierungsversuche für andere europäische Länder ein Grund zur Frustration, aber letztlich wahrscheinlich nicht realisierbar.

Auf die Frage nach den Gründen, warum die nächsten Schritte Europas zur Externalisierung von Migrant*innen ins Leere laufen könnten, verwies Zahle unter anderem auf den Mangel an Anreizen für Drittländer, sich an diesem Prozess zu beteiligen. „Die Zentren sind extrem teuer sowie praktisch und logistisch herausfordernd bis unmöglich, daher gibt es keinen Appetit seitens der Europäischen Kommission“, sagte er. Abgesehen davon scheitert die Auslagerung der Asylverfahren, weil sie gegen europäisches und internationales Recht verstößt", fügte der ECRE-Kommunikationschef hinzu.

Ist die Externalisierung von Asyl rechtmäßig?

Auf einer kürzlich abgehaltenen Pressekonferenz sprach ECRE-Direktorin Catherine Woollard über die Frage, ob die Externalisierungsverfahren mit dem europäischen und internationalen Recht vereinbar sind: „Vorschläge zur externen Bearbeitung von Asylanträgen tauchen regelmäßig auf. Aber es kommt nie dazu, weil die rechtlichen, politischen und praktischen Hindernisse sehr groß sind.“ Laut Woollard ist die Idee, das Asylverfahren zu externalisieren, schlicht „undurchführbar“.

Aus europarechtlicher Sicht werden Offshore-Gefangenenlager weitgehend als Verstoß gegen eine Reihe von Menschenrechtsprinzipien betrachtet. Nach der Ankündigung des ersten Flugs, der Asylbewerber*innen aus dem Vereinigten Königreich nach Ruanda bringen sollte, verurteilte der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte die Entscheidung offen und erklärte, dass sie gemäß Artikel 39 der Geschäftsordnung des Gerichtshofs- gestoppt werden sollte. Sollte das „Offshoring“ zur allgemeinen Praxis werden, wäre dies auch ein Verstoß gegen das Recht der Asylbewerber*innen auf Rechtszugang gemäß Artikel 6 Absatz 1 und Artikel 13 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) und Artikel 2 des Internationalen Pakts über bürgerliche und politische Rechte (ICCPR). Die Umsetzung dieser Maßnahmen ließe auch Bedenken hinsichtlich der Sicherheitsbedingungen in den Haftanstalten von Drittstaaten aufkommen.

In Deutschland hat die so genannte Ampelkoalition Berichten zufolge die Möglichkeit in Betracht gezogen, die im Mittelmeer geretteten Asylbewerber*innen, zur Bearbeitung ihrer Asylanträge in nordafrikanische Länder zu bringen. Fortschritte in dieser Richtung sind jedoch auf den Widerstand der Zivilgesellschaft und europäischer NGOs gestoßen. „In Deutschland wurde die externe Bearbeitung von Migration bei der Bildung der derzeitigen Regierung in den Koalitionsvertrag aufgenommen“, so Zahle vom ECRE, auch wenn die deutsche Einschätzung seiner Meinung nach „wahrscheinlich zu nichts führen wird“.

Was sind die Alternativen?

Die Externalisierung der Migration hat sich bereits als äußerst gefährlich für die Migrant*innen erwiesen und ist außerdem ineffizient und kostspielig. Was sollten die Regierungen also stattdessen tun?

„Anstatt Ressourcen für vage und unrealistische Vorschläge für Offshore Handling zu verschwenden, die niemals funktionieren werden, wäre Deutschland besser beraten, die Bemühungen um ein funktionierendes Asylsystem in Europa zu unterstützen. Deutschland hat nicht nur ein starkes, unmittelbares Interesse daran, sein eigenes Asylsystem zu verbessern, sondern auch daran, dass das EU-Asylrecht in ganz Europa besser umgesetzt wird“, so Zahle zum deutschen Fall.

Anstelle von Abschiebungen in Nicht-EU-Länder, könnten höhere Investitionen in die nationalen Systeme und eine bessere Koordinierung zwischen den europäischen Ländern eine Lösung sein. Doch während die Debatte über dieses Thema in Europa noch andauert, scheint es unwahrscheinlich, dass das Offshore Handling von Asylbewerber*innen in absehbarer Zeit eingeführt wird.