Perché l’integrazione politica Europea non ha seguito la stessa linea dell’integrazione economica?

Il processo di integrazione tra le teorie neo-funzionaliste e intergovernative

Il processo di integrazione politica è stato più complesso rispetto a quello economico: le teorie caratterizzate da una visione sovranazionale e quelle che hanno un approccio intergovernativo contribuiscono, oggi, ad analizzare in maniera semplificata il decorso storico. Storicamente si può analizzare il processo prendendo d’esempio alcuni fatti, come la minaccia sovranazionale avvertita da De Gaulle e svanita con l’avvento di un approccio maggiormente incentrato sul rafforzamento nazionale, culminato nel 1973 con l’ingresso nella comunità sia della Danimarca che del Regno Unito.

Si potrebbe allora dire che, tra il trattato di Roma del 1956 e l’Atto Unico Europeo del 1986, i diversi attori politici, che hanno aderito a politiche che gli accademici chiamano con il nome di teorie neo- funzionaliste ed Intergovernative, abbiano in qualche modo influenzato e rallentato quello che è stato il processo di integrazione politica.

Le prime teorie neo-funzionaliste elaborate negli anni Sessanta da autori come Ernest Haans e Leon Lindgberg, individuarono e spiegarono il processo storico nato dalla CEE in poi, definendolo come una parte del neo-funzionalismo e attribuendogli il nome di spill-over politico: lo spill-over politico è un sistema in cui le élite nazionali pongono la loro attenzione alle strutture sovranazionali per quanto concerne le attività e le decisioni, e sono favorevoli ad un’integrazione per gli interessi comuni, questo porta a un maggior rafforzamento degli apparati non governativi a scapito di quelli governativi, il che comporta che gli stati diventino sempre meno importanti.

Jeppe Thranholm-Mikkelsen illustrò che il “nuovo dinamismo” poteva essere spiegato in termini neo- funzionalisti; i punti a favore di questo processo dinamico sono spiegati tramite i grandi progressi compiuti negli sviluppi decisionali (Nugent 2008, 169). È necessario ricordare che c’è stato un potenziamento del potere europeo a scapito dei singoli paesi.

Ma questo non giustifica i suoi limiti, principalmente che il neo-funzionalismo non tiene conto degli interessi e dell’importanza degli stati membri e dei loro rappresentanti.

L’inter-governativismo, invece, spiega per tanto la direzione e la velocità del processo di integrazione facendo soprattutto riferimento alle decisioni e alle azioni dei governi degli stati europei. (Nugent 2008, 170).

Andrew Moravcsik, propose un modello che venne chiamato da lui stesso “inter-governativismo liberale”, e questo si basa sul rispetto di un presupposto generale di un comportamento adeguato e razionale da parte degli stati, su una teoria liberale di base nel rapporto che si instaura tra gli stati, e infine, sull’interpretazione intergovernativa delle relazioni interstatali, dove i governi hanno un ruolo determinante nei negoziati: spiegando che se i governi si basassero su relazioni interstatali, essi potrebbero favorire e determinare i negoziati.

Ma, come la teoria neo-fuzionalista, anche quella intergovernativa è sottoposta a critiche da parte degli studiosi: in particolare si critica il sistema di Moravcsik per una particolare e forse forzata interpretazione incentrata sulle decisioni storiche, in secondo luogo perché si concentra solo sulle fasi finali dei processi decisionali, e, infine, perché non tiene conto dell’influenza di attori sovranazionali come la commissione e la corte di giustizia o di attori transnazionali (imprese e gruppi di interesse) che influenzano il processo di integrazione europea.

Dal trattato di Roma al fallimento delle proposte inter- governativiste di De Gaulle

Negli anni successivi alla seconda guerra mondiale si verificò una ripresa post bellica che lasciò spazio ad un vero e proprio sviluppo economico dell’Europa occidentale.

Esemplificativi di questa crescita sono i casi della repubblica federale di Germania, la cui economia cresceva, in termini di prodotto lordo nazionale, con valori che superavano i 7 punti percentuale annui; della Francia e della Gran Bretagna, che ebbero un periodo di prosperità economica; e infine dell’Italia, paese in cui si assistette al cosiddetto “miracolo economico”.

Tuttavia, questi paesi, avendo una visione di mercato nazionale interno, ponevano un limite all’assunzione di una posizione di rilievo nel panorama internazionale.

Dopo la dichiarazione di Schuman del 1950 (prima discorso in cui compare l’idea di un’Europa finalizzata a creare un mercato comune carbosiderurgico) e la proposta della CED (che prevedeva la creazione di una comunità per la difesa comune europea, con a capo un ministro della difesa responsabile dinanzi ad un’assemblea europea), si era giunti alla conclusione che le diversità nazionali non potessero essere superate in brevi periodi.

Infatti, nel 1954, la CED venne bocciata dall’ assemblea nazionale francese, il cui voto pesò gravemente sui tentativi di integrazione.

Dopo il fallimento della CED, si capì che si doveva tornare ad un’“integrazione per parti” ovvero ad un sistema che coinvolgesse solo alcuni settori economici, tra cui i trasporti e le fonti di energia, in particolare quella atomica.

Ma questo processo non fu semplice perché all’interno dell’Europa si erano creati pareri contrastanti riguardo l’integrazione, ad esempio la Gran Bretagna, con a capo il conservatore Eden, pur volendo che i 6 stati (Belgio, Francia, Germania occidentale, Italia, Lussemburgo, Paesi Bassi) cooperassero tra di loro, non aveva nessuna intenzione di far inglobare il suo paese in un sistema integrato europeo.

Un altro problema riguardava la “questione francese”: la Francia, infatti, dopo il 1954, aveva perso credibilità sul piano europeista. Le teorie ed i progetti di base neo-funzionalista che venivano promulgati da J. Monnet (primo presidente dell’Alta Autorità della Comunità europea del carbone e dell’acciaio, che voleva rilanciare l’integrazione Europea dopo il fallimento della CED: “creando tra le nazioni le stesse relazioni che esistono tra le diverse anime, identità e gruppi di uno stato democratico: uguaglianza, libertà e fraternità garantite da istituzioni comuni”). (Monnet 1978, 433) non potevano esser presentati come iniziativa francese; inoltre, la Francia era governata da Mendes France, considerato “la bestia nera degli europeisti”, il cui governo cadde e venne sostituito da Edgar Faure solo nel febbraio del 1955.

Lo stallo si risolse grazie ad una iniziativa italiana, la conferenza di Messina (Giugno 1955) dove “si decise di creare un comitato intergovernativo, composto di esperti di alto rango, che ebbe conseguenze decisive per la costruzione comunitaria” (Santaniello, 22).

Questo comitato non poteva che essere presieduto da Paul-Henri-Spaak, che in quegli anni era il “braccio destro” di Monnet. Con lo scopo di rilanciare l’integrazione europea, la conferenza si incentrava sostanzialmente su due punti, dando meno rilevanza ad altri, come ad esempio i trasporti: il primo, amplificato anche dal problema della crisi del canale di Suez, si prefissava di creare un progetto che desse vita ad una comunità che potesse usufruire dell’energia atomica per scopi pacifici (venne usata la sigla Euratom); il secondo proponeva di formare un’integrazione economica (mercato comune europeo) dove tutti i diritti di dogana e le varie restrizioni venissero abolite. Questi due punti, come afferma Michel Dumoulin, si intersecarono inevitabilmente e la facilità con cui procedette il negoziato sulla collaborazione del nucleare trainò le decisioni politiche riguardo i mercati comuni tra i sei paesi (Di Nolfo 1999). In questo clima, i paesi si divisero in due correnti di pensiero: una più protezionista e una più orientata verso una politica del libero scambio. Prevalse la seconda e con i negoziati di Venezia si delinearono quelle che poi presero il nome, con la ratificazione di Roma del 1957, di Comunità europea dell’energia atomica (CEEA o Euratom) e comunità economica europea (CEE).

La struttura della CEE era molto complessa perché gli stati firmatari affidavano a questo organismo il compito di “promuovere”, mediante il mercato comune, uno sviluppo dell’economia in tutta la comunità. Il mercato comune era un principio a-priori rispetto alla comunità, che avrebbe dovuto eliminare ogni ostacolo alla libera circolazione di persone, servizi e capitali, esso era indispensabile per la creazione di una struttura unitaria capace di garantire risorse e sicurezza a tutti coloro che avevano aderito al progetto.

La prima fase del trattato doveva durare 12 anni e procedere con mandati di 4 anni ciascuno: la commissione (organo esecutivo composto da nove membri, ossia due membri per i paesi maggiori e uno per quelli minori) aveva il potere d’iniziativa legislativa, quindi il compito di attuare il trattato, ma non quello di deliberare, che invece spettava al Consiglio dei Ministri, né il potere giudiziario, spettante alla Corte.

Il problema che nasce nel 1957 a Roma è un problema politico: la creazione di una comunità economica europea, e già si intuisce dal nome, si incentra prevalentemente sull’aspetto economico, trascurando, invece, un punto fondamentale quale l’integrazione politica. La comunità non era ancora capace di darsi una forza politica autonoma e doveva, quindi, dipendere dalle politiche dei singoli stati membri: come scrive Marcello Dell’Omodarme “L’integrazione economica significa l’integrazione politica e i sei non sono ancora pronti per questo passo” (Dell’Omodarme 2001, 231)

Nonostante i maggiori esponenti europeisti fossero coscienti dei problemi istituzionali entro cui gli organi della comunità avrebbero dovuto operare, tutti erano del parere che si dovesse creare una struttura sovranazionale: però, la creazione di un apparato sovrastatale non ebbe il successo sperato, dato che gli stati non erano pronti a creare un sistema sovranazionale indipendente, rispetto ai singoli attori statali, a cui attribuire i tre poteri (legislativo, esecutivo e giudiziario).

Nel 1958, il colpo di stato ad Algeri riportò De Gaulle a capo del governo francese. Egli, nonostante fosse consapevole dei limiti dell’istituzione europea appena nata, decise comunque di portare avanti il progetto CEE, sebbene avesse sempre giudicato negativamente le ideologie di Monnet che sostenevano che l’unità economica fosse il mezzo per giungere ad una unità politica. Questo progetto venne visto da De Gaulle come indispensabile per un rinnovamento ed una modernizzazione economica della Francia.

Tuttavia, evidenziò un problema da non sottovalutare: riteneva che fosse impossibile formare degli organi che non fossero collegati in prima istanza con gli organi politici dei singoli paesi.

Voleva a tutti i costi abbandonare la scia sovranazionale, per intraprendere un approccio intergovernativo; ad oggi, si potrebbe dire che fu il promotore di quelle che poi diventeranno teorie di stampo intergovernativo/confederale con l’obiettivo di far diventare gli stati nazionali i principali attori degli affari internazionali dando ai governi nazionali il compito di salvaguardare i rapporti politici senza costruire degli apparati sovranazionali: “De Gaulle non si limita a criticare severamente le istituzioni Europee ed a mortificare lo spirito, riproponendo all’interno di esse, il metodo classico della trattativa intergovernativa, ma si preoccupa altresì̀ di creare i presupposti di un’alternativa europea in senso confederale”. (Olivi 2001, 69)

De Gaulle, da questo punto di vista, fu promotore di un rafforzamento della CEE che finì per diventare un organo politico.

Per trovare una soluzione al problema, il generale, nel 1961, organizzò una commissione con il compito di studiare un modo per promuovere un dibattito tra i sei paesi sulla situazione politica Europea. A capo di questa commissione venne incaricato Christian Fouchet.

I lavori, che si svolsero tra il 1961 e il 1962, portarono a delle teorie che presupponevano che l’unione politica assorbisse la Comunità, costituita sulla base dell’integrazione. (Nugent 2008, 883). Bisognava creare un apparato al fine di pervenire a delle posizioni comuni «al fine di favorire l’unità politica dell’Europa rafforzando così l’alleanza atlantica».

De Gaulle, consapevole della minaccia sovranazionale alle porte, ebbe molte difficoltà nel proporre dei rimedi innovativi. L’insuccesso delle sue politiche culminò con l’opposizione olandese nel 1962.

Il primo passo per un’integrazione politica, L’Atto unico Europeo

La nascita della CEE dai trattati di Roma del 1957 ha portato ad una “Integrazione mancata” europea nel campo politico, infatti i singoli stati membri non erano ancora pronti per creare una struttura sovranazionale che riuscisse ad essere autonoma politicamente; nonostante l’embrione di “Unione europea” si fosse formato, la strada da percorrere per una integrazione politica era ancora lunga e frastagliata, e il fallimento di De Gaulle nel 1961 ne era una prova incontrovertibile. Bisogna aspettare sino agli anni Ottanta per trovare un rilancio dell’argomento “politica” nell’ambito dell’integrazione Europea.

Nel 1982, in Germania, venne eletto come cancelliere il Cristiano-Democratico Helmut Kohl che ribadì̀ sin da subito la sua disponibilità̀ a rilanciare L’Europa politica sulla base di un asse Franco- Tedesco con il presidente del Consiglio Francese Mitterrand.

Nel 1983 si tenne il Consiglio di Stoccarda dove i dieci stati membri (Germania, Francia, Italia, Paesi Bassi, Belgio, Lussemburgo, Danimarca, Irlanda, Regno Unito e Grecia) approvarono l’idea per tentare di rilanciare la Comunità con l’integrazione della Spagna e del Portogallo, la riforma della politica Agricola comune ed il rimborso alla Gran Bretagna pari a 750 Milioni di ECU.

Nella dichiarazione solenne sull’Unione europea ci furono correzioni che riguardavano il consiglio Europeo, il consiglio dei Ministri e la commissione.

Questa dichiarazione, però, fu oggetto di critiche e di riserve da parte di alcuni stati membri, e ciò contribuì, inevitabilmente, ad un ridimensionamento del significato politico della stessa (Dell’Omodarme 2001, 244). Si creò una situazione di stallo tra i Governi e il Parlamento Europeo determinando l’insuccesso sia del Consiglio europeo di Atene del 1983 sia quello di Bruxelles (marzo 1984) che di che si risolse con l’approvazione di un trattato che istituiva l’Unione europea-Progetto Spinelli.

Il progetto, anche se non ratificato dagli stati membri, aveva come obiettivo la formazione di un’unione europea che fosse costituita da un potere legislativo attribuito al consiglio dell’unione (scelto dai governi) e al parlamento (eletto dal popolo), da un potere esecutivo affidato alla commissione e, infine, da un potere giudiziario conferito alla corte di giustizia.

Gli stati non firmarono il Progetto Spinelli e significativo fu il discorso tenuto da Delors in cui evidenziò il problema dell’unicità europea ed affermava che fosse “inconcepibile che l’unione doveva funzionare senza istituzioni unificate [...] L’approccio di Delors era rigorosamente funzionalista e subordinava le riforme istituzionali alla definizione dei nuovi obbiettivi della comunità [...] La logica di Delors era quindi ambiziosa, ma rigorosamente funzionalista. Fra Monnet e Spinelli, Delors aveva scelto Monnet” (Olivi 2001, 288)

In compenso, nel 1986, si firmò l’Atto unico che avviò l’integrazione politica europea: Con L’AUE venne fatto il passo più significativo per una integrazione/cooperazione politica: la struttura “sovrastatale”, necessaria ai fini di una vera integrazione, non appariva più così distante da raggiungere, anzi, grazie al potenziamento di tutto l’apparato giuridico/istituzionale dell’unione, sembrava sempre più vicina.

Venne istituito il consiglio europeo, composto dai capi dei singoli stati membri, con il compito di riunire e formalizzare i vertici e si stabilì che dovesse riunirsi due volte l’anno; il parlamento vide incrementati i propri poteri con l’introduzione dell’obbligo del parere conforme che questi avrebbe dovuto dare al consiglio, diventando, quindi, un’istituzione finalizzata alla partecipazione al processo legislativo, in alcuni casi mediante la consultazione, in altri tramite la cooperazione, rafforzando la posizione del parlamento nel dialogo inter-istituzionale, conferendogli, ad esempio, la possibilità̀ di fare due letture dei progetti di legge, in altri casi avrebbe poi ricoperto il ruolo di co- legislatore assieme al consiglio; alla commissione, infine, fu attribuito il potere legislativo, come cita l’articolo 10 AUE.

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