Wenn der zahnlose Tiger zubeißt

In den vergangenen drei Wochen ging es am Sitz der Vereinten Nationen in Genf geschäftiger zu als sonst: In der zweiten seiner drei jährlichen Sitzungen tagte der Menschenrechtsrat der Vereinten Nationen, dessen Aufgabe Schutz und Förderung der Menschenrechte weltweit sind. So verhandelten über die vergangenen drei Wochen Diplomat*innen der 47 Mitgliedstaaten des Menschenrechtsrats und der Beobachterstaaten unter Einbezug von Vertreter*innen der Zivilgesellschaft über Resolutionen, mit denen kritische Situationen und Menschenrechtsverletzungen angesprochen werden oder die Staaten dazu aufrufen, den Menschenrechtsschutz in bestimmten Bereichen auszubauen. Neben verschiedenen Resolutionen zu Frauenrechten verabschiedete der Menschenrechtsrat auch Resolutionen zu den Menschenrechtsverletzungen in Eritrea, Weißrussland, der Demokratischen Republik Kongo oder Syrien. Diese Resolutionen richten unter anderem Expert*innenkommissionen ein, die unabhängige Untersuchungen zu Menschenrechtsverletzungen in den betroffenen Ländern durchführen können. Gleichzeitig können die Resolutionen auch an die Generalversammlung der Vereinten Nationen appellieren, Fälle besonders schwerer Menschenrechtsverletzungen an den Internationalen Strafgerichtshof in Den Haag zu überweisen.

Menschenrechte als universelles Konzept – mit beschränkter Verbindlichkeit

Die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte, auf der die Arbeit des Menschenrechtsrats inhaltlich aufbaut, wurde im Jahr 1948 von der Generalversammlung der Vereinten Nationen als Resolution verabschiedet. Damit ist sie kein völkerrechtlicher Vertrag, der mit einer Unterschrift für die Unterzeichnerstaaten rechtlich bindend würde. Heute wird sie weitgehend als juristische Praxis anerkannt und folglich, wie es bei Gewohnheitsrecht der Fall ist, als rechtlich bindend. Wie weit diese Bindungswirkung geht, ist jedoch unter den Staaten umstritten und wird sehr unterschiedlich ausgelegt. Vor allem macht es die rechtlich verbindliche Charta der Vereinten Nationen Staaten recht leicht, Menschenrechtsverletzungen zu relativieren: Wer sich auf Prinzipien wie die Souveränität aller Staaten, die freie Wahl des politischen Systems oder das Prinzip der Nicht-Einmischung beruft, kann damit nicht nur gegen Kritik von außen argumentieren, sondern auch die niedrige Priorität oder eine eigene Auslegung der Menschenrechte begründen.

In Systemen mit funktionierender Gewaltenteilung wachen Gerichte über die Einhaltung des geltenden Rechts – auf internationaler Ebene fehlt aber ein solches Gericht. Zwar kann der Internationale Strafgerichtshof in Den Haag Einzelpersonen wegen Menschenrechtsverletzungen anklagen, aber nicht ganze Regierungen oder Staaten vor der internationalen Gemeinschaft zur Verantwortung ziehen. Außerdem können nur Bürger*innen von Staaten vor dem Internationalen Strafgerichtshof angeklagt werden, die das Statut des Internationalen Strafgerichtshof unterzeichnet haben; die USA haben dies bis heute nicht getan. Somit bleiben selbst gravierendste Menschenrechtsverletzungen oft ohne Folgen für die Verantwortlichen, und der internationalen Gemeinschaft bleibt oft keine andere Option, als diese Menschenrechtsverletzungen politisch zu verurteilen.

Wichtige Signale an die internationale Gemeinschaft

Wofür braucht es nun den Menschenrechtsrat der Vereinten Nationen, wenn das internationale System des Menschenrechtsschutzes ohnehin ein zahnloser Tiger zu sein scheint, dessen Wirkung kaum über ein Fauchen hinausgeht? Worin liegt der Mehrwert dieser Institution, deren Handlungen und Entscheidungen vor allem symbolisch erscheinen? Auch wenn der Menschenrechtsrat Gewalt gegen Zivilist*innen noch Verbrechen gegen die Menschlichkeit nicht verhindern kann, ist er dennoch ein Gremium, dass Staaten zumindest den Austausch miteinander erlaubt. Die Staaten, deren Menschenrechtssituation in den Berichten von Expert*innenkommissionen kritisiert wird, nehmen meist zu diesen Berichten Stellung; selbst eine nordkoreanische Delegation ist in Genf vertreten und beteiligt sich an den Sitzungen, was zeigt, dass der Menschenrechtsrat zumindest eine symbolische Wirkung hat. Zwar mögen bei umstrittenen Themen wie beispielsweise Frauenrechten oder den Rechten von LGBTI-Personen Weltsichten aufeinanderprallen, die unversöhnlich scheinen, aber die öffentlichen Sitzungen des Rates erlauben zumindest, ein Bewusstsein dafür zu schaffen, dass Menschenrechtsschutz ein Thema auf der globalen Agenda ist. Die Untersuchungskommissionen liefern außerdem wichtige Erkenntnisse über die Menschenrechtssituation in Staaten, die sonst von außen kaum zugänglich sind, zumal sich einige Staaten gegenüber unabhängigen Expert*innen sehr kooperativ zeigen, wie es der aktuelle Bericht zu Menschenrechtsverletzungen in der Provinz Kasai (Demokratische Republik Kongo) hervorhebt. Der Menschenrechtsrat mag zwar ein zahnloser Tiger sein, dessen Mittel bei weitem nicht ausreichen, um einen konsequenten globalen Menschenrechtsschutz zu gewährleisten – aber auch ein zahnloser Tiger kann zubeißen und damit wichtige Symbole senden.

Neben seinen Sitzungen, die dreimal im Jahr stattfinden, führt der Menschenrechtsrat ein Verfahren zur Staatenprüfung durch, in dem regelmäßig die Menschenrechtslage in den Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen analysiert wird. Bei derÜberprüfung der Menschenrechtssituation in Deutschland im vergangenen Mai kritisierte der Menschenrechtsrat mitunter die noch immer nicht erfolgte vollkommene Gleichstellung der Geschlechter, zunehmende rassistische Tendenzen und die Diskriminierung von Menschen mit Beeinträchtigung. Für demokratische Staaten mit hohen Menschenrechtsstandards ist ein solches Verfahren ein deutlicher Anreiz, an einer Verbesserung der Situation zu arbeiten.

Schwierige Zeiten für den Multilateralismus

Dass sich unter Donald Trump die USA aus dem Menschenrechtsrat zurückgezogen haben, hat einen bitteren Beigeschmack. Nicht nur blieb bei der vergangenen Sitzung der Platz der USA leer und die Gruppe westeuropäischer und anderer Staaten verlor damit bei den Abstimmungen eine Stimme, sondern mit den USA scheidet auch ein Mitglied aus dem Rat aus, das in der Vergangenheit weltweite Lobbyarbeit für Menschenrechte leistete. Allein durch ihr weit verzweigtes diplomatisches Netzwerk verfügten die USA über Einflussmöglichkeiten auf Menschenrechte, an die beispielsweise die EU bei Weitem nicht herankommt – es wird für die verbleibenden Staaten eine Herausforderung werden, diese Lücke zu füllen.

Mit dem Ausscheiden der USA stellt sich die Frage, inwiefern der Menschenrechtsrat langfristig wirksam bleiben kann. Es ist kein Geheimnis, dass Donald Trump internationale Fragen am liebsten im bilateralen Rahmen verhandelt, und auch im Bereich Menschenrechte könnte er versuchen, mit seinen „Deals“ multilaterale Mechanismen in den Schatten zu stellen und damit noch mehr zu entmachten. Wenn der Tiger Menschenrechtsrat sich nicht noch seine Beißkraft nehmen lassen will, müssen sich vor allem die demokratischen Mitgliedstaaten des Rates mit hohen Menschenrechtsstandards, allen voran die EU-Staaten, im Rahmen des Menschenrechtsrats engagieren und versuchen, menschenrechtspolitischen Multilateralismus zu stärken. Angesichts der anderen Mitglieder des Rates keine leichte Aufgabe – aber es wäre fatal, eine solche Schwächung des Multilateralismus und des Menschenrechtsrats billigend hinzunehmen, zumal in Post-Trump-Zeiten vielleicht auch wieder auf mehr US-amerikanisches Engagement zu hoffen ist.